Блок 4. Модифицированные виды бюджетного процесса.

16. Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов внебюджетных фондов

Ст.145 БК.

Из монографии Ногиной:

Особенности бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов проистекают из специфических задач и особого правового статуса фондов реализующих свои властные полномочия на этих стадиях бюджетного процесса. В отличие от «традиционного» бюджетного процесса, осуществляемого на всех уровнях бюджетной системы органами государственной власти и муниципальных образований, бюджетный процесс в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов имеет более компактный и «экономичный» характер в силу четко определенного и целенаправленного, заданного федеральным законодателем процесса формирования доходов и осуществления расходов бюджетов ГВФ. Принимая во внимание общее понятие бюджетного процесса, закрепленное в ст. 6 БК РФ, бюджетный процесс государственных внебюджетных фондов можно определить как регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти федерального или регионального уровня и органов управления государственных внебюджетных фондов по составлению и рассмотрению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Так же как и для федерального, регионального и местного бюджетов, бюджетный процесс в отношении бюджетов ГВФ состоит из нескольких стадий: составления, рассмотрения, принятия, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственный финансовый контроль в различных формах осуществляется в ходе всего бюджетного процесса в отношении бюджетов фондов . Основы правового регулирования бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов установлены не только в бюджетном законодательстве, в частности в гл. 17 БК РФ, но и в некоторых федеральных законах, регулирующих отношения по социальному страхованию, содержащих отдельные положения, касающиеся бюджетного процесса фондов , которые по сути можно признать составной частью бюджетного законодательства, регулирующего отношения, возникающие в ходе осуществления указанного процесса. Особенностью правового регулирования бюджетного процесса по бюджетам ГВФ является установление единых правил лишь для отдельных стадий бюджетного процесса фондов, в частности для составления проектов, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов фондов, в отличие от стадии исполнения их бюджетов, общей правовой регламентации которой бюджетное законодательство практически не содержит, за исключением отдельных положений. Указанное обстоятельство обусловлено особым характером отношений, в которые вступают государственные внебюджетные фонды, осуществляя исполнение своего бюджета по расходам. Поэтому те немногие единые правила, например, о составлении сводной бюджетной росписи, для каждого из фондов приобретают собственное значение в целях дальнейшего построения порядка исполнения его бюджета. Зачастую отсутствие таких общих законодательных положений на стадии исполнения бюджетов фондов приводит к нарушению принципов бюджетной системы, таких, например, как принцип прозрачности (открытости) бюджетного процесса. Дело в том, что федеральные органы государственных внебюджетных фондов, регулируя процедуру исполнения своих бюджетов в силу имеющихся у них полномочий, зачастую принимают акты, фактически носящие нормативный характер и сравнимые с актами финансовых органов о порядке исполнения бюджета, но не зарегистрированные в Минюсте России и не опубликованные в официальных изданиях .

Участниками бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов являются прежде всего сами фонды в лице своих федеральных органов, региональных отделений, филиалов и иных подразделений, а также в лице органов управления территориальными фондами, подведомственные им учреждения (при наличии таковых, например санаторно-курортных), подразделения Центрального банка РФ, органы законодательной власти на федеральном и региональном уровне (в отношении бюджетов территориальных фондов ОМС), а также органы исполнительной власти федерального и регионального уровня (в отношении бюджетов территориальных фондов ОМС). Интересно отметить, что некоторые фонды могут быть участниками бюджетного процесса не только в отношении своего собственного бюджета, но и в отношении бюджета другого государственного внебюджетного фонда; например, являясь администратором доходов бюджетов ФФОМС и ТФОМС (до 2012 года), органы Пенсионного фонда являются участниками бюджетного процесса фондов ОМС на стадии составления законопроектов и исполнения их бюджетов как администраторы доходов бюджетов фондов обязательного медицинского страхования. Государственные внебюджетные фонды в большей степени самостоятельно осуществляют бюджетный процесс на стадии составления законопроекта и исполнения своего бюджета, за исключением Федерального фонда ОМС, а также реализуют свои полномочия по осуществлению контроля за целевым использованием средств их бюджетов участниками отношений по социальному страхованию того или иного вида. Несмотря на отсутствие законодательно утвержденной ведомственной классификации расходов бюджетов фондов, их региональные отделения и подразделения (у Пенсионного фонда и Фонда социального страхования РФ), а также подведомственные им учреждения тем не менее принимают участие в бюджетном процессе в качестве администраторов доходов, распорядителей и получателей средств бюджета соответствующего фонда , в то время как главным распорядителем выступает сам головной федеральный фонд (в частности, его департаменты, организующие финансовую деятельность региональных подразделений фонда по определенному направлению расходования средств). Более того, у Фонда социального страхования формируется помимо сводной бюджетной росписи также и внутриведомственная бюджетная роспись расходов . В связи с этим права и обязанности региональных отделений и подразделений фонда, как в качестве администраторов доходов бюджета, с одной стороны, так и в качестве распорядителей и получателей – с другой, в целом соответствуют тем правам и обязанностям, которые определены для соответствующих лиц (администраторов, распорядителей и получателей) Бюджетным кодексом , за некоторыми изъятиями.