Учебный год 2023-2024 / Карелина_Несостоятельность (банкротство) 2019 Том 2-1

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

ционных мер, по сути своей также являющихся банковскими и антикризисными одновременно.

Такое взаимопроникновение антикризисного и банковского регулирования

хорошо видно на примере превращения отдельных временных антикризисных мер, введенных исключительно для обеспечения стабильности рынка банковских услуг, в инструменты постоянного действия. Помимо этого, наблюдается и иная тенденция, когда имеющиеся инструменты банковского регулирования, в том числе денежно-кредитного регулирования, модифицируются под потребности кризисной ситуации. Например, меняются различные методики, размеры, ставки. Вообще, многие средства банковского регулирования имеют антикризисный потенциал, который реализуется в преддверии или в период кризиса. В этом состоит сложность определения средств, имеющих такой антикризисный потенциал. Тем не менее трудно представить более важную задачу для обеспечения стабильности рынка банковских услуг и всей экономики.

Как указывается в ст. 76.1 Закона о Банке России применительно к финансовому рынку, целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям.

Хотя речь идет о более широкой категории финансового рынка, тем не менее в данном случае подход законодателя, очевидно, можно распространить и на рынок банковских услуг. Данные нормы являются более новыми и прогрессивными. В них заложена цель минимизации рисков на финансовом рынке как фактор обеспечения его устойчивого развития. Кроме того, можно увидеть и теснейшую связь данных целей с целью предотвращения кризисных ситуаций, т.е. антикризисным регулированием.

1.2. Место института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций в системе банковского антикризисного регулирования

Институт несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, являясь инструментом антикризисного регулирования рынка банков-

ских услуг, при этом является в отдельных своих частях и инструментом банковского регулирования. Тем не менее банковским регулированием

71

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

он не исчерпывается. Представляется возможным представить эти части схематично в виде пересечения кругов Эйлера:

Институт

несостоятельности Банковское (банкротства) регулирование

Антикризисное

регулирование

Таким образом, для более четкого разграничения указанных категорий необходимо выделить ряд концептуальных моментов.

Во-первых, институт несостоятельности (банкротства) банков в настоящей главе необходимо рассматривать широко, включая не только собственно конкурсное производство как единственно допустимую процедуру банкротства кредитных организаций, но и меры по предупреждению

банкротства кредитных организаций.

Дело в том, что в соответствии с законодательством санация кредитных организаций вынесена за рамки арбитражного процесса по делу о банкротстве кредитных организаций. Другими словами, банкротство

банков не предполагает восстановительных процедур, что и понятно, учитывая отмеченные выше особенности банковской деятельности. Тем не менее это не означает, что восстанавливать финансовое положение банка не имеет смысла. Просто сделать это можно только до отзыва лицензии у банка, когда возможность осуществления банковской деятельности еще остается, а значит, можно надеяться на ее успешное продолжение. Безусловно, в широком смысле логическая взаимосвязь этих восстановительных и ликвидационных процедур очевидна, что позволяет нам в настоящей главе рассматривать отношения, возникающие на данных этапах, в комплексе, объединяя их единым механизмом несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Косвенно данный тезис подтверждается и законодательством о банкротстве. Согласно п. 1 ст. 189.7 «Правовое регулирование банкротства кредитных организаций» Закона о банкротстве соответствующий

72

§1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

§4.1 «Банкротство кредитных организаций» устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и порядка признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства. Данные положения созвучны общим положениям ст. 1 Закона о банкротстве, которыми аналогично единым механизмом несостоятельности (банкротства) охватываются в том числе отношения, которые возникают при осуществлении мер по предупреждению банкротства должников.

Во-вторых, с учетом рассмотренных целей банковского регулирования необходимо соотнести их с целями института банкротства кредитных

организаций.

Общей целью банковского и антикризисного регулирования рынка банковских услуг, а также института банкротства кредитных организаций можно, безусловно, назвать обеспечение стабильности рынка банковских услуг и банковской системы в целом. Разграничение

рассматриваемых средств регулирования по целям можно провести

на уровне такой рассмотренной выше важнейшей цели, как минимизация банковских рисков. Действительно, данная цель может быть названа промежуточной для обеспечения стабильности рынка банковских услуг, поскольку при должной степени минимизации, адекватном управлении банковскими рисками в кредитных организациях достигается макроэкономическая цель устойчивости всей банковской системы и рынка. Поэтому можно говорить о цели минимизации банковских рисков на уровне каждой кредитной организации, на достижение которой направлены все средства пруденциального банковского регулирования. При недостаточном обеспечении минимизации банковских рисков, но когда ситуация все еще может быть исправлена, добровольно или принудительно вводятся меры по предупреждению банкротства кредитной организации, делается попытка восстановления ее финансового положения, снижения уровня банковских рисков до приемлемого уровня.

При невозможности достижения данной цели минимизации банковских рисков, в том числе потому что нарушения носят необратимый характер (например, потеря деловой репутации банка вследствие вовлечения в деятельность по противодействию легализации преступных доходов), кредитная организация как не способная обеспечить свою устойчивость, должна быть ликвидирована, как правило, в результате банкротства.

73

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

Таким образом, средства банковского регулирования как нацеленные на минимизацию банковских рисков могут быть применены только до момента отзыва лицензии у банка и следующей после

этого ликвидации, в том числе в результате банкротства. Крайней мерой банковского надзора за несоблюдением требований в рамках банковского регулирования как раз и является отзыв лицензии. Поэтому связь между институтом банкротства банков и банковским регулированием и надзором на уровне именно регулирующего воздействия возможна только в рамках предупреждения банкротства.

Само по себе банкротство кредитных организаций в своей ликвидационной части уже не может минимизировать риски банкротящихся банков, но вместе с тем обеспечивает стабильность всего рынка банковских услуг в целом, исключая из него кредитные организации, которые так и не смогли надлежащим образом обеспечить приемлемый уровень своих рисков, а значит, является инструментом антикризисного регулирования постоянного действия.

Как отмечает С.А. Карелина, «институт несостоятельности (банкротства) в самом широком его понимании состоит во вмешательстве государства в отношения по уплате долгов для защиты прав

и интересов должника и кредиторов. С этой точки зрения данный институт рассматривается как инструмент государства в обеспечении стабильности, сбалансированности прав и законных интересов участников хозяйственного оборота, в конечном итоге − всего рынка в целом»1.

В-третьих, антикризисный потенциал института банкротства кредитных организаций может проявлять себя как в восстановительной,

так и в ликвидационной части.

В восстановительной части (в рамках предупреждения банкротства) бóльшая часть таких антикризисных инструментов будет являться одновременно средствами банковского регулирования и надзора. В ликвидационной части (в рамках конкурсного производства) антикризисные инструменты, как правило, уже не будут связаны с банковским регулированием и надзором. Поскольку антикризисной составляющей самого института банкротства кредитных организаций является макси-

мально быстрое и по возможности не затрагивающее права других участников исключение с рынка банковских услуг кредитных организаций, не соблюдающих требования банковского законодательства и (или)

1 Карелина С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008 (СПС «КонсультантПлюс»).

74

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

не способных обеспечить свою устойчивость, то к антикризисным банкротным инструментам можно будет отнести все средства, которые направлены на решение данной задачи во имя глобальной цели – обеспечения стабильности всего рынка банковских услуг.

1.3. Особенности правового положения кредитных организаций

Особенности правового положения кредитных организаций проявляются на всех этапах их существования – от создания до ликвидации. Такие особенности продиктованы, с одной стороны, особой ролью банков в любом государстве с рыночной экономикой, а с другой стороны, спецификой самой банковской деятельности, которая, как было отмечено, имеет дестабилизирующие характеристики и влияет тем самым на правовое положение любой кредитной организации.

1.3.1. Понятие и виды кредитных организаций

Согласно Закону о банках кредитная организация − это хозяйственное общество, имеющее исключительное право на основании специального разрешения (лицензии) Банка России осу-

ществлять банковскую деятельность (ст. 1 Закона о банках).

Банковская деятельность в Российской Федерации осуществляется строго ограниченным кругом субъектов, являющихся элементами банковской системы. Банковская деятельность представляет собой

исключительный вид деятельности, состоящий в осуществлении кредитными организациями и Банком России банковских операций. На верхнем уровне банковской системы находится единственный субъект – Банк России, на нижнем – кредитные организации1.

Ни одно юридическое лицо в Российской Федерации, за исключением получившего от Банка России лицензию на осуществление банковских операций, не может использовать в своем наименовании слова «банк», «кредитная организация» или иным образом указывать на то, что данное юридическое лицо имеет право на осуществление банковских операций (ст. 7 Закона о банках). По прямому указанию Закона о банках кредитная организация может быть создана на основе любой формы собственности,

1 Согласно ст. 2 Закона о банках и банковской деятельности банковская система Российской Федерации, помимо Банка России и кредитных организаций, включает в себя также представительства иностранных банков, которые в силу своего статуса осуществлять банковскую деятельность не имеют права.

75

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

но только как хозяйственное общество. Однако необходимо заметить, что

врегулировании деятельности кредитных организаций нормы Закона о банках имеют приоритет по сравнению с законодательством об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью (п. 3 ст. 1 Закона об АО, п. 2 ст. 1 Закона об ООО).

Определенной спецификой обладают также процедуры регистрации кредитных организаций и лицензирования банковских операций, осуществляемые помимо Закона о регистрации юридических лиц также на основании Закона о банках и инструкции Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» (далее – Инструкция Банка России № 135-И)1.

Вотношении кредитных организаций законодателемзначительно повышен минимальный размер их уставного капитала, который составляет для банков с базовой лицензией 300 млн рублей и с универсальной лицензией 1 млрд рублей, для небанковских кредитных организаций – 90 или 18 млн рублей (до 2019 г.) в зависимости от вида. Более того,

вотличие от других хозяйственных обществ учредители кредитной организации обязаны полностью оплатить уставный капитал в течение одного месяца с момента государственной регистрации кредитной организации. Только после предъявления Банку России документов, подтверждающих оплату 100% объявленного уставного капитала кредитной организации, Банк России выдает лицензию на осуществление банковских операций. В лицензии указываются банковские операции, которые кредитная организация имеет право производить, а также валюта их осуществления. При этом законодательством установлена ответственность как юридических, так и физических лиц за осуществление банковских операций без соответствующей лицензии.

Кредитные организации бывают двух видов:

•банк;

•небанковские кредитные организации.

Банк представляет собой универсальную кредитную организацию.

Только банк имеет право в совокупности осуществлять банковские

1 Инструкция Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И (ред. от 24 апреля 2017 г.) «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» (зарегистрировано в Минюсте России 22 апреля 2010 г. № 16965) // Вестник Банка России. 2010. № 23.

76

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

операции по привлечению, размещению средств физических и юридических лиц, а также по ведению их банковских счетов.

В рамках реформы по созданию многоуровневой банковской системы банки также подразделяются на банки с универсальной и с базовой лицензиями1. С 1 июня 2017 г., когда соответствующий

закон вступил в силу, банки презюмируются имеющими универсальную лицензию до 1 января 2018 г. После этой даты банки, размер собственных средств (капитала) которых ниже 1 млрд рублей, должны переоформить лицензию на базовую. Согласно новым требованиям по общему правилу банк с универсальной лицензией, имевший на 1 января 2018 г. собственные средства (капитал) в размере менее 1 млрд рублей, но не менее 300 млн рублей, для продолжения своей деятельности не позднее 1 января 2019 г. в установленном Банком России порядке должен получить статус банка

сбазовой лицензией, или изменить свой статус на статус небанковской кредитной организации, или получить статус микрофинансовой компании

содновременным прекращением статуса кредитной организации и аннулированием лицензии на осуществление банковских операций. В отличие от банка с универсальной лицензией банк с базовой лицензией в основном ограничен в работе с иностранными юрисдикциями.

Вотличие от банка небанковская кредитная организация (НКО) хотя также является кредитной организацией, имеет право осуществлять только отдельные банковские операции, допустимые сочетания которых определяются Банком России. Существование НКО обусловлено разнообразными финансовыми, организационными и даже кадровыми причинами, предопределяющими нецелесообразность создания в ряде случаев такой универсальной финансовой организации, как банк.

Банк России выдает НКО два вида лицензий, предусмотренных Инструкцией Банка России № 135-И. Исходя из этого выделяется два

основных вида НКО:

–расчетные небанковские кредитные организации (РНКО);

–депозитно-кредитные небанковские кредитные организации (НДКО).

Законом о банках предусмотрена также возможность создания:

–платежных НКО, основной функцией которых является осуществление переводов по поручению клиентов без открытия им банковских счетов;

–небанковских кредитных организаций – центральных контрагентов.

1 См.: Федеральный закон от 1 мая 2017 г. № 92-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 18. Ст. 2669.

77

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

1.3.2. Правовое положение системно значимых кредитных организаций (СЗКО)

Как было отмечено, одним из следствий мирового финансовоэкономического кризиса стала новая архитектура банковских систем многих стран. Появилась категория системно значимых кредитных организаций, которые, с одной стороны, подлежат более строгому банковскому надзору, а с другой стороны, государства принимают усилия для недопущения их банкротств.

Поэтому безусловный интерес представляет появившаяся как на международном уровне, так и на национальном категория «системно значимые кредитные организации». Сегодня можно констати-

ровать общую международную тенденцию по закреплению на нормативном уровне отдельной категории «системообразующие» или «системно значимые банки», которые подлежат, с одной стороны, особому банковскому надзору, а с другой стороны, являясь, как правило, too big to fail, налагают на государства и регуляторов обязанность по предотвращению их банкротств1.

В рамках европейского банковского союза в ноябре 2014 г. был

запущен единый европейский механизм банковского надзора, в связи с чем ключевые функции банковского надзора за деятельностью «значимых» крупных банков, находящихся в еврозоне, были переданы Европейскому центральному банку. Критерии значимости банка учитывают размер кредитной организации, ее значение для экономики Европейского союза или участвующего в реализации механизма государства, а также осуществление трансграничной деятельности. Таким образом, под действие единого европейского механизма банковского надзора попало около 130 банков, активы которых составляют более 80% всего европейского банковского рынка. Деятельность других банков продолжает контролироваться национальными контролирующими органами, однако Европейский центральный банк имеет право осуществлять надзор и контроль за ними

(другими банками) в качестве высшей инстанции2.

1Подробнее о санации системно значимых банков см.: Лаутс Е.Б. Правовые аспекты финансового оздоровления банков в современных экономических условиях // Юридическая работа в кредитной организации. 2015. № 2. С. 95−105.

2См.: Козлов С.В., Козлова Д.Д. Правовые основы и реформа банковского надзора

вГермании и Европейском союзе // Предпринимательское право. 2015. № 3. С. 52−56;

Sven G. Mickisch, William J. Sweet Jr., Patrick Brandt. European Central Bank Publishes Final List of ‘Significant Supervised Entities’ in Preparation for Banking Union // Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP. September 12, 2014. (http://www.skadden.com/insights/european- central-bank-publishes-final-list-significant-supervised-entities-preparation-bank).

78

§1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

ВРоссии также введена категория системно значимых кредитных организаций. Основными направлениями их регулирования явились не только позитивные моменты, связанные с поддержкой государства

вслучае проблем с финансовой устойчивостью, задействования механизма финансового оздоровления в случае угрозы несостоятельности (банкротства), но и некоторые усиленные элементы надзорной нагрузки с учетом факторов дополнительных концентрированных рисков.

Вразвитие пруденциального регулирования принято указание Банка России от 22 июля 2015 г. № 3737-У «О методике определения системно значимых кредитных организаций»1, согласно которому устанавливается методика определения системно значимых кредитных организаций, в том числе количественные показатели, критерии определения системно значимых кредитных организаций и порядок определения Банком России кредитных организаций в качестве системно значимых.

Вчисле критериев для определения системно значимых банков учитывается размер кредитной организации по величине балансовых активов, условных обязательств кредитного характера, производных финансовых инструментов, от которых ожидается получение экономических выгод.

Критерий системно значимого банка: для признания банка системно значимым, в частности, используется критерий, установленный Законом о Банке России, согласно которому размер активов кредитной организации составляет 50 и более млрд рублей и (или) размер средств, привлеченных от физических лиц на основании договоров банковского

вклада и договоров банковского счета, составляет 10 и более млрд рублей2.

В перечень системно значимых кредитных организаций в настоящее время входят 11 кредитных организаций.

Из числа СЗКО по крайней мере восемь возглавляют соответствующие банковские группы и холдинги, в том числе транснациональные. Таким образом, исходя из международных и зарубежных подходов

1Вестник Банка России. 2015. № 71

2Согласно информации Банка России от 15 июля 2015 г. с учетом критериев международной активности ЦБ РФ разработал подходы к определению системно значимых кредитных организаций, на которые будут в том числе распространяться требования

ксоблюдению показателя краткосрочной ликвидности и дополнительные требования

кдостаточности капитала в соответствии с Базелем III. В соответствии с указанными подходами в перечень системно значимых кредитных организаций вошло 10 кредитных организаций: АО ЮниКредит Банк, Банк ГПБ (АО), АО «АЛЬФА-БАНК», Банк ВТБ (ПАО), ОАО «Сбербанк России», ПАО Банк «ФК Открытие», ПАО АКБ «РОСБАНК», ПАО «Промсвязьбанк», ЗАО «Райффайзенбанк», ОАО «Россельхозбанк».

79

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

очевидна связь между крупными, в ряде случаев системно значимыми, кредитными организациями и банковскими группами, на базе которых созданы крупнейшие из них.

Итак, можно заметить, что международный финансово-экономи- ческий кризис оказал существенное влияние не только на зарубежные банковские системы, но и на структуру российского рынка банковских услуг. Произошло увеличение доли государственного участия в совокупных банковских активах, в том числе выделилась категория «особо» или «системно» значимых кредитных организаций, а также холдинговые структуры с их участием.

Представляется, что адекватное правовое регулирование деятельности и организации банковских групп и системно значимых кредитных организаций является еще одним интереснейшим аспектом антикризисного регулирования рынка банковских услуг, назовем его

условно «институциональное антикризисное регулирование рынка банковских услуг». Полагаем, что сказанное выше подтверждает антикризисный потенциал, присущий адекватному регулированию деятельности банковских групп и системно значимых кредитных организаций. Порожденные усложнением самого рынка финансовых и банковских услуг, отчасти явившиеся причиной последнего международного фи- нансово-экономического кризиса − их регулирование требует особой заботы об уровне принимаемых ими рисков и обеспечения самых высоких стандартов прозрачности их деятельности.

1.4.Банковское, антикризисное законодательство

изаконодательство о несостоятельности (банкротстве)

кредитных организаций

Если проанализировать так называемое антикризисное законодательство, то можно прийти к выводу о том, что для преодоления последствий финансового кризиса государством, как правило, применяются средства, основная масса которых направлена на регулирование именно банковской системы и рынка банковских услуг. Так, основные усилия законодателя в кризисный период были направлены на выравнивание ситуации на соответствующем рынке банковских услуг, на поддержание стабильности банковской системы и крупнейших кредитных организаций. Это означает, что основная масса изменений банковского законодательства была связана с совершенствованием инструментов банковского регулирования и надзора, ведь именно их целью является обеспечение стабильности рынка банковских услуг.

80