3. Введение категории публичного юридического лица

В принципе не укладывается ни в одну из перечисленных унифицированных форм некоммерческих организаций, предлагаемых к закреплению в § 5 гл. 4 ГК РФ, такая организация, как Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Согласно ст. 3 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Не укладывается ни в одну из вышеуказанных унифицированных организационно-правовых форм и конструкция государственной корпорации, предусмотренная ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", целесообразность существования которой в виде разновидности некоммерческой организации весьма сомнительна. Государственная корпорация определяется п. 1 данной статьи как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная (на основании специального федерального закона) для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

По своей природе государственная корпорация, несмотря на свое название, близка к учреждению с теми отличиями, что, во-первых, она является собственником своего имущества, во-вторых, Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не установлено иное. Исходя из внутренней противоречивости конструкции государственной корпорации (не говоря уже о некорректности самого этого термина) <67>, представляется целесообразным исключение данной организационно-правовой формы некоммерческой организации из российского законодательства.

--------------------------------

<67> Е.А. Суханов, характеризуя государственную корпорацию, отмечает, что она не является ни государственной (поскольку переданное ей государством имущество становится ее, т.е. частной, собственностью), ни корпорацией (полное отсутствие отношений членства), ни даже некоммерческой организацией, ибо она занимается предпринимательской деятельностью, доходы от которой фактически используются на ее собственные нужды (см.: Гражданское право. Учебник: В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. С. 231. Прим. 2). Д.И. Степанов пишет, что "в подобной форме, хотя она и именуется корпорацией, не просматривается даже зачатков корпоративных отношений или образования, конструируемого по типу корпорации, поскольку государственная корпорация фактически представляет собой учреждение, но имущество ему принадлежит на праве собственности" (Степанов Д. Указ. соч. С. 12).

В то же время было бы неправильным отрицать право государства на создание подобных юридических лиц для достижения тех или иных публичных, социально значимых целей только из-за того, что они не укладываются в стройную систему юридических лиц, поделенных законодательно на коммерческие и некоммерческие организации <68>. Выход из данной ситуации мог бы быть найден в отказе от "подгонки" таких образований под какую-либо из вышеперечисленных организационно-правовых форм, а следовательно, и под соответствующий тип юридического лица (коммерческая/некоммерческая организация) <69>.

--------------------------------

<68> К примеру, на мой взгляд, трудно отрицать в сущности коммерческий характер деятельности Банка России или Агентства по страхованию вкладов, однако существующая легальная классификация юридических лиц заставляет законодателя называть деятельность этих организаций некоммерческой, хотя это противоречит их природе.

<69> Как отмечает Д.И. Степанов, "хотя вредоносность для развития системы законодательства о юридических лицах, проявляющаяся в связи с созданием подобных организационно-правовых форм, очевидна, закрепление государственной корпорации как особого вида некоммерческой организации продиктовано несовершенством системы деления всех юридических лиц на два типа" (Степанов Д. Указ. соч. С. 12. Прим. 25).

В случае необходимости создания подобной организации, а такие обстоятельства, как правило, должны быть неординарными (иначе можно обойтись и имеющимися организационно-правовыми формами), соответствующее юридическое лицо может учреждаться ad hoc и функционировать как известная привилегия (lex privilegia) на основании специально принимаемого каждый раз федерального закона <70>, что в принципе и имеет место сейчас применительно к государственным корпорациям и тому же Банку России <71>.

--------------------------------

<70> См.: Там же. С. 12.

<71> На близость статуса Центрального банка Российской Федерации к конструкции государственной корпорации обращает внимание Я.М. Макарова, предлагающая легально придать Банку России эту организационно-правовую форму. При этом она относит государственную корпорацию к категории юридических лиц публичного права (см.: Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22).

Таким способом могла бы быть решена и проблема правового статуса Российской академии наук и иных (отраслевых) государственных академий наук, которые ранее согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" существовали в форме учреждения, что создавало известные трудности в их деятельности <72>, а после внесения в указанный Закон изменений Федеральным законом от 04.12.2006 N 202-ФЗ стали по сути самостоятельной организационно-правовой формой, хотя и подчинены пока режиму бюджетных учреждений <73>, а также других подобных образований, для установления юридической личности которых в научной литературе предлагается ввести в гражданское законодательство новую организационно-правовую форму некоммерческой организации - государственную квазипубличную корпорацию <74> (однако такое решение, по-видимому, не свободно от тех же недостатков, которые имеют место применительно к уже существующей в Законе конструкции государственной корпорации).

--------------------------------

<72> См.: Степанов Д. Указ. соч. С. 13. Прим. 25.

<73> Пунктом 13 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством отдельных законодательных актов Российской Федерации" установлено, что государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством Российской Федерации уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ применительно к бюджетным учреждениям.

<74> См.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 286 - 288, 290.

Напротив, подход, предлагаемый выше, с одной стороны, позволит сохранить в неприкосновенности легальную классификацию юридических лиц на два типа, а с другой - необходимость принятия специального федерального закона для учреждения такого юридического лица ad hoc предохранит от чрезмерного разрастания числа организаций, не укладывающихся в эту классификацию.

Рассмотренная проблема и приведенные примеры, кроме того, свидетельствуют о необходимости введения в российское законодательство категории публичного юридического лица (юридического лица публичного права), существующей в большинстве развитых правопорядков <75>, на что уже неоднократно указывалось в цивилистической литературе <76>. Эта категория должна охватить все юридические лица, действующие от имени и в интересах публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), т.е. прежде всего органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные организации, создаваемые публично-правовыми образованиями в тех или иных целях, которые могут наделяться властными полномочиями.

--------------------------------

<75> См.: Там же. С. 200 - 204.

<76> См., например: Там же. С. 278, 290; Смородинов М.В. Публичное юридическое лицо как классификационная категория юридических лиц // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской III научной конференции молодых ученых. Самара: Изд-во Самарского ун-та, 2003. С. 80 - 82; Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. С. 63; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 26.

Категория публичного юридического лица должна быть закреплена в законодательстве не в виде еще одной организационно-правовой формы, а в качестве особого правового режима, которому будут подчинены юридические лица, различные по своей форме (причем как коммерческие, так и некоммерческие), - учреждения, унитарные предприятия (включая казенные), иные организации, в том числе учреждаемые ad hoc и функционирующие на основании специального федерального закона, но вместе с тем отвечающие общим признакам публичного юридического лица. Признаки эти следующие: а) основанием возникновения публичного юридического лица является публично-правовой акт <77>; б) цели деятельности публичного юридического лица носят общественно значимый характер и обусловливают его специальную правоспособность <78>; в) деятельность публичного юридического лица строго подконтрольна соответствующему публично-правовому образованию, его учредившему.

--------------------------------

<77> См.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 201; Смородинов М.В. Указ. соч. С. 80; Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 23.

<78> См.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 285; Смородинов М.В. Указ. соч. С. 80 - 81; Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 22.

Из указанных признаков вытекают и особые возможности публичных юридических лиц - только такие организации могут наделяться властными полномочиями <79> и выступать от имени и в интересах публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Причем, осуществляя предоставленное им полномочие, они сами или их органы действуют не в качестве представителей гражданского права, а "в качестве должностных лиц или делегатов публичного или общественного права, заимствующих свои полномочия из самой должности, к которой они призваны" <80>. Перечень целей, задач, функций и полномочий публичного юридического лица должен быть дан в правовом акте, регламентирующем деятельность юридических лиц подобного вида, а также в учредительных документах <81>.

--------------------------------

<79> Как пишет В.Е. Чиркин, "такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц" (Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 22).

<80> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000 (серия "Классика российской цивилистики"). С. 150.

<81> См.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 285.

С точки зрения законодательной техники введение категории публичного юридического лица как особого правового режима деятельности организаций может быть осуществлено путем закрепления соответствующего понятия и его основных признаков в ГК РФ с отсылкой к специальному Федеральному закону "О публичных юридических лицах", в котором были бы детально регламентированы вопросы их правового режима. При этом отдельная глава такого Закона могла бы быть посвящена принципам создания и деятельности упомянутых выше публичных юридических лиц, учреждаемых ad hoc на основании специального федерального закона (lex privilegia).

Заключение

Представляется, что предлагаемые меры по совершенствованию российского законодательства на основе вышеуказанных принципов позволят упорядочить отечественную систему некоммерческих организаций, что послужит достижению большей правовой определенности общественных отношений некоммерческой сферы в Российской Федерации. Необходимость законодательных изменений в этом отношении явно назрела <82>. При этом, как справедливо указывают разработчики ГК РФ, "опыт последних лет убедительно показал, что совершенствование правового регулирования в этой области не может далее осуществляться просто путем принятия новых отдельных законов и внесения разрозненных поправок в уже существующие. Для того, чтобы привести законодательство о юридических лицах в стройную систему, необходимо прежде всего разработать комплексную концепцию его реформирования, основанную на тщательном анализе действующих правовых норм Гражданского кодекса и других законов. Это позволит выявить ошибочные, недостаточные и противоречивые, а также чрезмерные законоположения и в итоге подготовить согласованные предложения о внесении необходимых изменений и дополнений в ГК РФ и другие законодательные акты" <83>. При этом главную консолидирующую и упорядочивающую роль должен сыграть именно кодифицированный гражданский закон - ГК РФ <84>. Будут ли приняты предложения, изложенные выше <85>, - покажет время, в любом случае главной целью настоящей статьи было возбудить интерес юридической общественности к описанным проблемам и пригласить к содержательной дискуссии, которая наверняка принесет свои плоды.

--------------------------------

<82> См.: Степанов Д., Макеева Е., Дедов Д. Законы, оторванные от жизни // Ведомости. 2005. N 49(1331). 22 марта. С. А4.

<83> Авилов Г.Е., Денисов С.А., Козырь О.М. Указ. соч. С. XI - XII.

<84> См.: Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Указ. соч. С. 25.

<85> Ряд из этих предложений вошли в Концепцию развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., одобренную Правительством Российской Федерации 18 мая 2006 г. (текст Концепции см.: Закон. 2006. N 9. С. 9 - 36).