Глава 2. Проблемы и практика изъятия земель сельскохозяйственного назначения

2.1. Проблемы изъятия земель сельскохозяйственного назначения и способы их решения

Проанализировав действующее законодательство и современную правовую доктрину об изъятии земель сельскохозяйственного назначения, попытаемся выделить существующие проблемы в исследуемой области.

Во – первых, это проблема нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

Как нами было уже сказано ранее, статья 78 Земельного Кодекса РФ устанавливает, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, научных и учебных целей, а также рыбоводства.

Однако самовольное строительство предприятий, объектов инфраструктуры, жилых зданий, организация стоянки или склада, завал мусором является грубейшим нарушением законодательства Российской Федерации. Эти нарушения ведут к изменению режима земель, что является нецелевым использованием земель сельскохозяйственного назначения [Харьковская Л.В., Ткаченко А.С., 2017, с. 159].

В законе не оговаривается срок совершения правонарушения. Следовательно, достаточно лишь установить наличие факта нецелевого использования земельного участка. Поскольку земля в Российской Федерации находится под особым контролем государства, контроль за соблюдением правовых норм о целевом использовании земель сельскохозяйственного назначения осуществляют такие органы, как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, специальный комитет земельного надзора Росреестра и местная администрация.

Эти органы власти могут проводить плановые и внеплановые проверки, в результате которых возможно выявление факта нецелевого использования участка земли, предназначенного для ведения сельского хозяйства.

Также эти органы могут установить факт нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения по информации, поступившей от прокураторы или Федеральной налоговой службы, которые в свою очередь занимаются выявлением факта нелегальной предпринимательской деятельности.

Кроме того, могут быть приняты заявления от собственников соседних участков. Участок земли, который не используется по назначению, может принести экологический вред соседним участкам. За нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения в законодательстве Российской Федерации предусмотрен ряд санкций.

Так государственные органы власти на основании Статьи 6 ФЗ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» пункт 2: «Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения <…> принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или причинение вреда окружающей среде» [Яковлева Т.А., Былачаева Д.Ю., 2017, с. 56].

Статья 285 Гражданского кодекса Российской Федерации дублирует право принудительного изъятия участка земли.

Однако в Статье 6 ФЗ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» более полно раскрыты условия принудительного изъятия земельного участка у нарушителей целевого использования земли сельскохозяйственного назначения.

В пункте 6 установлен порядок действий по ведению процесса принудительного изъятия, вынесшего предписание, уполномоченного органа исполнительной власти по осуществлению государственного земельного надзора. Пункты 8, 9, 10 и 13 описывают условие проведения публичных торгов по продаже земельного участка. Также предусмотрено административное наказание для нарушителей целевого использования земель сельскохозяйственного назначения в виде наложения административного штрафа.

Размер штрафа установлен в статье 8.8 КоАП РФ[Федеральный закон № 195-ФЗ]. Размер штрафа зависит от нескольких совокупных факторов, таких как: кем является владелец — гражданином РФ, должностным лицом или юридическим лицом; определена или нет кадастровая стоимость земельного участка. Также установлена минимальная сумма штрафа для каждой категории лиц.

Судебная практика по применению ст. 8.8 КоАП РФ на сегодняшний день часто складывается не в пользу собственников земельных участков. Если компетентными органами был установлен факт нецелевого использования земли, предназначенной для нужд сельского хозяйства, то оспорить в суде установление такого факта довольно затруднительно.

Суды назначают штрафные санкции.

Так, например, Пермский районный суд вынес решение № 1–61/2018 от 27 января 2018 г. Суд решил постановление главного государственного инспектора по использованию и охране земель, начальника межмуниципального отдела по г. Перми ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.8 ч. 3 КоАП РФ, оставить без изменений, а поданную жалобу защитника ФИО4 без удовлетворения [Дело № 1–61/2018].

Статья 6 ФЗ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» широко используется судами в гражданском процессе Российской Федерации.

Так, например, 03.10.2017 года Пермский районный суд по делу № 1–870/2017 [Дело № 1–870/2017] установил, что Департамент имущественных и земельных отношений г. Перми обратился в суд с иском к Ждановой Т. М. с требованием об изъятии земельного участка <…> категория земель — земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования — для сельскохозяйственного использования, принадлежащего на праве собственности Ждановой Т. М., с целью его продажи с публичных торгов в связи с его ненадлежащим использованием в соответствии с п. 3 ст.6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Ответчик Жданова Т. М. о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, в суд не явилась, ранее представила ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие, возражений на иск не представила. Выслушав пояснения представителя истца, исследовав материалы дела, суд пришел к выводу о правомерности и обоснованности заявленных требований. Суд решил удовлетворить исковые требования Департамента имущественных и земельных отношений в полном объеме. Изъять у Ждановой Татьяны Михайловны земельный участок <…>, соответствии с п. 3 ст.6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Право собственности Ждановой Татьяны Михайловны на указанный земельный участок прекратить.

В представленном примере мы можем видеть классическое применение статьи 6 ФЗ № 101-ФЗ. Гражданка Жданова Т. М. использовала не по назначению свой земельный участок, предназначенный для ведения сельского хозяйства. Департамент имущественных и земельных отношений г. Перми в ходе проверки выявил нарушение. После соблюдения всех необходимых процессов досудебного урегулирования подал иск в суд с иском к Ждановой Т. М. с требованием об изъятии земельного участка. Суд вынес решение об изъятии земельного участка у Ждановой Т. М. и прекращении право собственности на него. Если бы Жданова Т. М. занялась участком после вынесения протокола о нарушении, то дело бы не дошло до суда и собственница участка не лишилась бы его.

По другому из рассмотренных дел, Пермский районный суд вынес аналогичное решение [Дело № 1–892/2017].

Из материалов дела усматривается, что Дикомбаевой М. с 27.06.2007 года на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 279 000 кв. м, расположенный по адресу: <адрес> в 3,52 км по направлению на юго-запад от ориентира <адрес> под кадастровым номером № ( л.д.12), обременений в виде ипотеки не зарегистрировано. Границы земельного участка установлены, что подтверждается кадастровой выпиской ( л.д.119).

25.08.2017 года в рамках проведения государственного земельного контроля Управления ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору составлены акты проверки земельного законодательства протокол осмотра участка местности и протокол об административном правонарушении, согласно которому Дикомбаевой М., как собственником, было допущено нарушение земельного законодательства, выражающееся в неиспользовании по назначению - для ведения сельскохозяйственного производства - в течение пяти лет с момента приобретения права собственности, что привело к полному зарастанию земельного участка древесно-кустарниковой растительностью( л.д.24-32). 

Зарастание древесно-кустарниковой растительностью на площади всего участка соответствует признаку залесенность и (или) закустаренность сельскохозяйственных угодий - неиспользования земельного участка, установленного Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации».

В результате проведенной проверки Дикомбаева М. постановлениями Заместителя руководителя Управления Россельхознадзора была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть установлено, что она не использовала земельный участкок из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного ст.6 закона об обороте земель сельхозназначения- трех лет. Постановление вступило в силу (л.д.48). 

Суд вынес решение об изъятии земельного участка у Дикомбаевой и прекращении право собственности на него.

Земли сельскохозяйственного назначения помимо целевого назначения также могут быть подвержены зонированию.

Местные власти муниципалитетов и регионов проводят землеустроительные работы и разрабатывают классификацию видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения.

Исходя из этого, собственники земельных участков ограничены в использовании земли целевым назначением (категория земли сельскохозяйственного назначения) и видом разрешенного использования участка (правила которого устанавливаются местными властями). Не характерные для ведения сельскохозяйственных нужд виды разрешенного использования требуют смены целевого назначения. Для этого нужно обосновать необходимость изменения целевого назначения. Затем провести кадастровые и землеустроительные работы [Абрамова Е.В., 2017, с. 242].

Сведения об изменении категории земли вносятся в государственный кадастр недвижимости. Исходя из этих сведений, можно сделать вывод, что система выявления компетентными органами нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации налажена.

Органами власти проводятся проверки, выявляется неиспользование или нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения.

Судебная практика по всей Российской Федерации достаточна обширна. Суды активно принимают решения об изъятии земельных участков в соответствии со Статьями 6 ФЗ № 101-ФЗ и 285 ГК РФ [Абрамова Е.В., 2017, с. 245].

Также широко применяется практика назначения штрафа в соответствии со статьей 8.8 КоАП РФ. Однако широкая судебная практика в теме нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения также может говорить о незначительности применяемых санкций для нарушителей закона. Мы считаем, что необходимо увеличить сумму штрафа для граждан, должностных и юридических лиц в 2 раза.

Во – вторых, это проблема рационального использования земель.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2011 № 612 [Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 № 612] утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения является изменение числовых значений не менее 3 следующих критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли:

- снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15% или более;

- снижение кислотности в кислых почвах ( KCI pH ) на 10% или более;

- повышение щелочности в щелочных почвах ( H2O pH ) на 10% или более;

- снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 25% или более;

- снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 25% или более [Полянский Д.Н., 2018, с. 236].

В настоящее время нет законодательно установленных требований рационального использования земель, в т.ч. земель сельскохозяйственного назначения.

Имеются лишь научные положения о возможных вариантах использования земель с предотвращением негативных последствий как для данного конкретного участка, так и для земель соседних территорий, сопряженных с ним в ландшафтном отношении.

Поэтому соответствующие требования еще надо разработать и утвердить. В принятом постановлении дана неверная формулировка критерия «снижение кислотности в кислых почвах», так как снижение кислотности в данном случае это положительный фактор, которого добиваются проведением мелиоративных работ – известкованием кислых почв.

Видимо, речь идет о повышении кислотности почв. В перечне критериев отсутствуют важные показатели развития негативных процессов деградации почв (эрозии, дефляции, переуплотнения, заболачивания, переувлажнения, подтопления, вторичного засоления, вторичного осолонцевания, загрязнения тяжелыми металлами и других), ведущих к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота [Врадий М.Е., 2017, с. 299].

Возникновение и развитие деградационных процессов почв является прямым следствием использования сельскохозяйственных земель без соблюдения требований почвоохранных технологий, содержащихся в составленных проектными организациями по землеустройству Роскомзема в 1980–1990 годах прошлого столетия проектах внутрихозяйственного землеустройства, системах земледелия и в рекомендациях научно-исследовательских учреждений и организаций Россельхозакадемии.

Роскомзем перестал существовать в 2005 году и вместе с ним прекратились плановые масштабные работы по почвенным обследованиям (корректировке) земель сельскохозяйственного назначения и составлению проектов внутрихозяйственного землеустройства, систем земледелия. Для оценки «существенного снижения плодородия земель» и «значительного ухудшения экологической обстановки» на землях сельскохозяйственного назначения необходимы как минимум два срока оценки плодородия почв и экологической обстановки при условии, что земельный участок используется одним и тем же землепользователем, т.е. необходим мониторинг.

Дополнительно к этому необходимо выявить причины изменений, а именно: действие естественных процессов, не зависящих от деятельности человека (геологические процессы, катастрофические погодные явления и прочее); последствия человеческой деятельности, осуществляемой за пределами рассматриваемого земельного участка; последствия деятельности на участке предыдущих землепользователей или других лиц; последствия деятельности землепользователя данного земельного участка [Ковалева Е., Бутовецкий А., 2017, с. 68].

Не менее важным в деле совершенствования нормативно-правового регулирования сохранения плодородия почв и благоприятной экологической обстановки на землях сельскохозяйственного назначения является введение в практику землепользования паспорта земельного участка, в котором должны отражаться основные параметры состояния почв и экологической обстановки на участке.

Информация в паспорте должна обновляться раз в 3–5 лет или при смене владельца участка. Ухудшение качества почв должно наказываться штрафом и обязанностью оплаты восстановления плодородия почв.

Для практической реализации мониторинга плодородия почв и экологической обстановки на каждом участке земель сельскохозяйственного назначения и контроля качества выполнения работ необходимо восстановление государственной земельной службы, системы землеустройства и научно-методических центров (институтов) мониторинга земель. Российская Федерация является единственной страной, обладающей самыми большими земельными ресурсами в мире, уникальными по своей природе и плодородию черноземами и не имеющей органов государственной власти по управлению земельными ресурсами и контролю за их использованием. И это при том, что в России налицо постоянное сокращение площади продуктивных земель и не отражаемый в учете их вывод из активного производства.

Последняя оценка неблагоприятности земель России, показала, что 76% территории страны непригодна или малопригодна для сельскохозяйственного производства. 34,4% площади России приходится на регионы, занятые горными почвами, 12,7% – на почвы тундр, 11,8% – на болотные почвы, 6,3% – на засоленные почвы и солонцы.

Значительные площади сельскохозяйственных угодий из имеющихся в наличии 220,2 млн. га в результате нерационального использования и несоблюдения мер по их охране подвержены деградационным процессам (водной эрозии – 17,8%, ветровой – 8,4%, переувлажнению и заболачиванию – 12,3%, засолению и осолнцеванию – 20,1% сельскохозяйственных угодий) и темпы, и охват территории ими с каждым годом увеличиваются, что ведет к потере плодородия почв и выводу земель из хозяйственного оборота [Сидорова А.Д., 2018, с. 197].

В итоге проводимая последние десятилетия земельная политика или, точнее, ее отсутствие может нанести невосполнимый ущерб экономике страны.

В рамках данного пункта настоящего исследования автору представляется актуальным рассмотреть проблему изъятия земельного участка в виду его не использования для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Прежде всего, обратим внимание на тот факт, что изъять можно не просто неиспользуемый участок, а только тот, который отвечает определенным признакам неиспользования. Такие признаки определены в Постановлении Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369 [Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369].

К признакам неиспользования земельного участка относятся следующие группы фактов.

Первая группа – это случаи когда на продуктивных землях не ведется сельскохозяйственная деятельность (не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы и др.). Эта группа признаков очевидна, юридически корректна и достаточно просто выявляется в ходе проверок.

Вторая группа – это случаи когда, ориентируясь на состояние земельного участка, можно сделать вывод о том, что оно ухудшилось вследствие нерационального землепользования, например, произошло засорение сорными травами или зарастание лесом и кустарниками части участка сенокоса. В отношении правомерности и целесообразности отнесения признаков данной группы к основаниям принудительного прекращения прав на земельные участки как неиспользуемые имеется ряд вопросов.

Во-первых, данные признаки свидетельствуют лишь о нерациональном использовании земель, а не об их неиспользовании, как это предусмотрено нормой закона об обороте сельхозземель.

Полагаем, что при вполне объяснимом желании обеспечить общественные интересы в сельскохозяйственном землепользовании (рациональное использование этих земель) утвержденные подзаконным актом признаки не в полной мере соответствуют федеральному закону об обороте сельхозземель как акту большей юридической силы. Признаки данной группы больше отражают состояние земель, нежели факт их неиспользования.

Во-вторых, данная группа признаков (в частности, закочкаривание свыше 20% земельного участка) может применяться и в той ситуации, когда факт нерационального использования не просто не доказан, но и вообще отсутствует. Например, участок был на треть закочкарен. Фермер, проведя культуртехнические работы на части участка, улучшил его и закочкаренной осталась лишь четвертая часть. Но утвержденные признаки неиспользования земель позволяют принудительно прекратить его право на землю.

Полагаем, что все признаки данной группы следовало бы увязать с процессуально подтвержденными фактами ухудшения состояния земель по вине их правообладателей.

Для учета особых условий землепользования субъекты Федерации могут установить региональные особенности определения негативных процессов на земельных участках в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Изъятие усложняется и тем, что установить на местности тот или иной признак неиспользования земель непросто.

Текущий учет сельскохозяйственных угодий в регионах не ведется. В связи с чем автор считает целесообразным создание Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения через проведение инвентаризации сельскохозяйственных земель, работ по изучению их количественного и качественного состояния, оценке качества земель на предмет их пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве.

Кроме того, на наш взгляд, необходимо сократить срок, начиная с которого применяются нормы о принудительном изъятии, сейчас он очень большой. Он формально хотя и равен 3 годам, но фактически составляет 5 лет, поскольку еще 2 года отводятся на период освоения земельного участка.

Автор считает, весьма надежной мерой по борьбе с неиспользованием сельскохозяйственных земель – налоговое регулирование.

Для кардинального и справедливого решения проблемы неиспользования сельскохозяйственных угодий по назначению и одновременно для изменения губительной динамики уменьшения их плодородия предлагаем поднять верхнюю границу ставки земельного налога для сельскохозяйственных земель с 0,3% до 1,5%.

Для этого необходимо внести изменения в статью 394 (статью 394. Налоговая ставка) Налогового кодекса Российской Федерации.

Земельный налог предлагаем поделить между муниципальным и региональным бюджетами. Причем целесообразно предусмотреть, что в бюджеты сельских поселений по-прежнему будет поступать 0,3% кадастровой стоимости, а в региональный бюджет – 1,2% кадастровой стоимости соответствующих сельскохозяйственных участков. При этом право взимать земельный налог по повышенной ставке следует предоставить только тем регионам, которые примут программное мероприятие по использованию всех дополнительно полученных средств в целях компенсации землепользователям части расходов по увеличению плодородия почв [Сидорова А.Д., 2018, с. 199].

Чтобы применять такое налоговое регулирование, мы предлагаем следующее. Государственный земельный инспектор, который выявит факт неиспользования земельного участка, должен направить уведомление об этом не только в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (который возможно потом обратится в суд об изъятии этого участка), но и в налоговый орган для исчисления земельного налога по повышенной ставке. Такой механизм применяется, в частности, в Московской области.

Действующая процедура не дает ответа на вопрос о том, что делать с таким земельным участком, который выставлен на торги, но его никто не купил.

Закон предусматривает, что такой участок может быть приобретен в государственную или муниципальную собственность. Но этого недостаточно. На наш взгляд, субъект Федерации должен выкупить его, если другого покупателя нет. Цена же при таком выкупе должна быть снижена. Полагаем, 20% от начальной цены.

В целом, организационно-правовой механизм установления неиспользования сельскохозяйственных земельных участков остается, с одной стороны, точечным (основанным на фактах, выявленных инспекторами государственного земельного надзора), а с другой – не увязанным с особенностями ведения сельскохозяйственного производства в конкретных условиях.

Признаки ненадлежащего использования земель – основания для их изъятия – сформулированы достаточно общим образом на федеральном уровне. Поэтому следовало бы законодательно установить наличие разрабатываемых и утверждаемых на местном уровне правил (регламентов) использования земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства. Целесообразно разработать сельскохозяйственные регламенты сельских территорий, которые станут частью землеустроительного процесса.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что в области изъятии земель сельскохозяйственного назначения имеется еще масса не разрешенных проблем, требующих внимания законодателя.