§ 4. Матеріальна і фінансова основи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні

Матеріально(фінансова основа — це майно та грошові кошти, що використовують органи публічної влади в поточній діяльності, при здійсненні своїх функцій і повноважень. Матеріально-фінансова основа органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування в Україні має як спільні, так і відмінні риси. Для матеріально-фінансової основи всіх органів публічної влади в Україні характерні такі риси.

Первинними суб’єктами права власності на об’єкти, що становлять матеріально-фінансову основу будь-яких органів публічної влади в Україні, є колективні суб’єкти — Український народ чи окремі територіальні громади. Тому органи публічної влади лише виконують управління цим майном від імені первинних суб’єктів.

Матеріальна основа діяльності всіх органів публічної влади складається з природних ресурсів, а також рухомого і нерухомого майна. Фінансова основа складається переважно з бюджетних коштів, тобто з тих фінансових ресурсів, які акумулюються і витрачаються згідно з встановленими нормативами. Головне джерело бюджетних надходжень — це податки і збори, сплата яких у порядку і розмірах, встановлених законом, є конституційним обов’язком кожного.

Переважна більшість питань, пов’язаних з матеріально-фінансовою основою організації та діяльності органів публічної влади, визначається тільки законами України. Так, згідно зі ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку, правовий режим власності, засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи. Крім того, виключно законами України встановлюється Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

В Україні застосовується виключно казначейська форма обслуговування усіх бюджетів (Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів), що передбачає здійснення Державним казначейством України та його територіальними органами:

1) операцій з бюджетними коштами;

2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

3) контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів;

4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання відповідного бюджету (статті 48, 78 Бюджетного кодексу України).

В Україні існує єдина бюджетна класифікація (Класифікація доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України, затверджена наказом Міністерства фінансів України № 35 від 16 липня 1992 року, з наступними змінами).

Водночас між матеріально-фінансовою основою діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування існує низка відмінностей. Насамперед відрізняється правовий статус об’єктів, що становлять матеріально-фінансову

66 67

основу: для державних органів — це об’єкти загальнодержавної власності, для органів влади Автономної Республіки Крим — це власність автономії, а для органів місцевого самоврядування — комунальна власність.

За чинним Цивільним кодексом України в державній власності є майно, в тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна; від імені та в інтересах держави право власності здійснюють відповідно органи державної влади (ст. 327). У комунальній власності перебуває майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді, а управління цим майном здійснюють безпосередньо громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (ст. 327).

Згідно зі ст.34 Закону України «Про власність» від 7 лютого 1991 року №697-XII, загальнодержавну (республіканську) власність становлять: земля, майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів державної безпеки, внутрішніх військ і Державної прикордонної служби України; оборонні об’єкти; єдина енергетична система; системи транспорту загального користування, зв’язку та інформації, що мають загальнодержавне (республіканське) значення; кошти республіканського бюджету; республіканський національний банк, інші державні республіканські банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; республіканські резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об’єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток. У загальнодержавній (республіканській) власності може перебувати також інше майно, передане у власність України іншими державами, а також юридичними особами і громадянами.

Об’єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних місцевих рад і утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, комунальний житловий фонд, об’єкти житлово-комунального господарства; майно комунальних навчальних закладів, закладів культури, охорони здоров’я, торгівлі, побутового обслуговування; майно комунальних підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв’язку та інформації; а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території. У комунальній власності перебуває і майно, передане у власність територіальним громадам іншими суб’єктами права власності.

Майно, передане органам публічної влади для забезпечення їхньої діяльності, перебуває на балансі цих органів і має використовуватися за цільовим призначенням. До такого майна належать адміністративні будинки, споруди, меблі, офісна техніка, бібліотечний фонд, обладнання, інвентар, транспорт, засоби зв’язку тощо. Загальна кількість майна, що може бути на балансі певного органу публічної влади, нормативно не обмежується, однак суми витрат на їх придбання, як правило, жорстко лімітуються (для органів державної влади — постановою Кабінету Міністрів України від 4 квітня 2001 року № 332, для органів місцевого самоврядування — рішеннями відповідних місцевих рад).

Матеріальну основу діяльності органів публічної влади може становити не тільки власне (державне чи комунальне) майно, але й те, яке передане їм на підставах та в порядку, що передбачені Законом України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» від 3 березня 1998 року.

За Законом України «Про джерела фінансування органів державної влади» від 30 червня 1999 року фінансова основа цих органів обмежена коштами Державного бюджету України. Органам державної влади заборонено створювати будь-які позабюджетні рахунки або використовувати кошти, одержані за здійснення ліцензійно-реєстраційної діяльності інакше, як шляхом їх зарахування до Державного бюджету.

За чинним Бюджетним кодексом України бюджет — це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Бюджети в Україні поділяються на два види: державний і місцеві. У свою чергу, місцеві поділяються на бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, а також бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети (як державний, так і місцеві) використовуються для регулювання соціально-економічних і фінансово-правових завдань певної території, тому їх можна розглядати як правовий акт, згідно з яким органи виконавчої влади дістають легітимне право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів, а також як план (кошторис) доходів і видатків відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування. Держава та органи місцевого самоврядування приймають відповідні акти в галузі бюджету. Проте, якщо раніше очевидним був централізований порядок вирішення основних питань правової організації доходів бюджету, то нині ми можемо спостерігати децентралізацію цього порядку, виходячи хоча б з позицій побудови ієрархічної бюджетної системи країни, яка складається з окремих самостійних ланок1.

Фінансове забезпечення бюджетів в Україні побудоване за ієрархічною системою: державний →обласний →районний →бюджети місцевого самоврядування (територіальних громад). При цьому існує

1 Див.: Музика О. А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством. – К.: Атіка, 2004. – С. 48.

68 69

прямо пропорційна залежність одного рівня від бюджету іншого, як правило, вищого рівня, але вже немає колишньої підпорядкованості всіх місцевих бюджетів державному бюджету.

Єдине систематизоване згрупування доходів, видатків та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою й іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів називається бюджетною класифікацією. Вона застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів публічної влади, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників.

Згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу України, бюджетна класифікація має чотири складові частини:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (в тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету;

4) класифікація боргу.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

1) податкові надходження — передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі;

2) неподаткові надходження — доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

3) надходження від штрафів та фінансових санкцій;

4) інші неподаткові надходження;

5) доходи від операцій з капіталом;

6) трансферти — кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Кошти Державного бюджету є державною власністю і належать Українській державі. Кошти місцевих бюджетів є об’єктами права комунальної власності (ст. 35 Закону України «Про власність») і належать відповідним територіальними громадам (ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Територіальні громади можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України, доходи Державного бюджету України включають три групи надходжень:

1) доходи, що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори і обов’язкові платежі;

2) гранти і дарунки у вартісному обрахунку;

3) міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів.

Відповідно до ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних доходів, визначених законом, а також закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Доходи бюджетів районних у місті рад формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськрадами. У дохідній частині бюджету окремо вирізняються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. З державного бюджету передаються кошти у вигляді трансфертів, які розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Ці кошти використовуються й для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб.

70 71