28063943

боснование различий народного (публично-

го уровня это — конституционное право) и

Ого) представительства и представительного

свой властвующий субъект. Для решения задач

правления в отечественной науке конституци-

административного управления идеальным

онного права скорее исключение, чем правило.

субъектом является бюрократия. Для решения

Таким исключением является, например, по-

задач политического управления — народ, пря-

зиция Г.Д. Садовниковой, считающей, что на-

мо или опосредованно (через парламент) участ-

родное представительство «предполагает лишь

вующий в осуществлении публичной власти.

наличие представительных органов на всех

Таким образом, Милль предложил совершенно

уровнях публичной власти, независимо от той

новую интерпретацию идеи смешанного прав-

роли, которую они играют в нем»1. Если эта

ления (республики) как правления, сочетаю-

роль не формальна, то можно говорить о пред-

щего бюрократию и публичное представитель-

ставительном правлении2. Представительное

ство. Без административного аппарата невоз-

правление ассоциируется у автора с парламен-

можна реализация политических задач нации.

таризмом и представительной демократией.

Без политического целеполагания государство

Несколько в ином ключе решалась эта пробле-

превращается в педантократию, теряя жиз-

ма в конституционном праве столетием раньше.

неспособность.

Так, согласно оригинальным идеям Дж. Ст. Мил-

Однако такое понимание представительного

ля, представительное правление (в его пони-

правления стало результатом длительной эво-

мании) не является представительной демо-

люции доктрин и практик конституционного

кратией, поскольку это — не демократия, а

права. Сравнивая политико-правовые идеи и

республика. Своеобразие концепции Милля

практики конституционно-правового регули-

заключается в выделении двух уровней пуб-

рования народного представительства, можно

личного управления: политического и адми-

утверждать: исторически последовательно,

нистративного. Он настаивал на существен-

сменяя друг друга, формируются три типа

ном различии «между административными за-

представительного правления.

дачами в собственном смысле этого слова… и

Первый тип представительного правления —

выбором, наблюдением и, в случае надобности,

поглощающее представительство и суверенный

контролированием администраторов»3. Каж-

парламент. Идеологом данной модели публич-

дому из указанных уровней соответствует спе-

ного представительства стал Томас Гоббс, кото-

цифический круг полномочий, соответствую-

рый рассматривал представителя как един-

щее правовое регулирование (для политическо-

ственную и исключительную возможность для

«Современное право», № 10’ 2010

135

представляемых реализовать их притязания.

щими интересами, проникнутое общей во-

Без представителя множество людей не образу-

лей»6. Однако Палата общин представляла не

ют единства, в этом смысле множество не явля-

народ, а лишь «150 тысяч джентльменов»7.

ется субъектом права и политического дей-

Второй тип представительного правления —

ствия. Это — разобщенная толпа1. Свойствами

доктрина представительной демократии и

субъекта права обладает лишь представитель

классический парламентаризм. Идеологическим

и, исключительно за его счет, — совокупность

основанием второго типа представительного

представляемых. Б. Манен отмечает, что пред-

правления стала новая концепция обществен-

ставитель у Гоббса тотально замещает пред-

ного договора, предложенная Джоном Локком.

ставляемого: за пределами воли представите-

Концепция стала частью британского право-

ля нет и не может быть никакой иной право-

порядка позже, в конце XVIII века, благодаря

мерной воли2. Именно поэтому разработанную

более консервативной (и потому более приемле-

Гоббсом в трактате «Левиафан, или Материя,

мой) ее интерпретации целой плеядой англий-

форма и власть государства церковного и граж-

ских юристов: Вильямом Блэкстоном, Джозе-

данского» модель представительного правле-

фом Пристли и, в особенности, Эдмундом Бёр-

ния называют абсолютным представитель-

ком. «Речи перед избирателями Бристоля» и

ством3. В начале прошлого столетия В.М. Усти-

некоторые другие выступления Бёрка можно

нов характеризовал ее как «поглощающее

считать завершающей попыткой синтеза де-

представительство»4.

мократической идеи народного суверенитета и

История британского парламентаризма

доктрины поглощающего представительства (в

включает в себя этап, когда принцип погло-

сущности, отражавшей реалии олигархическо-

щения представляемого представителем был

го государственного режима), в результате ко-

практически реализован. Первым идеологом

торого была создана теория представитель-

доктрины поглощения народа парламентом (в

ной демократии.

XVI веке) стал Томас Смит, обосновавший идею

В обобщенном виде ее содержание можно

национального характера каждого депутата с

представить следующим образом.

целью обеспечить большую независимость пар-

1. Парламент не является собранием делега-

ламента от короны. Как писал В.М. Устинов,

тов, выражающих разные и противоречивые

доктрина суверенного или национального пар-

интересы своих избирателей; это совещатель-

ламента, «не имела даже отдаленной связи с

ное собрание единой нации, представляющее

догмой народного суверенитета… Не потому, что

единый (общенациональный) интерес8.

народ передоверил парламенту свою власть, а

2. Депутат располагает общенациональным

для того, чтобы парламент имел во всей полно-

мандатом, он, как и парламент в целом, пред-

те силу и могущество, учил, что каждый англи-

ставляет нацию. Следовательно, он не связан

чанин представлен в парламенте»5. Суверен-

наказами или инструкциями своих избирате-

ный парламент характеризовался устойчивым

лей и не может быть ими отозван по мотивам

комплексом правовых и политических призна-

ненадлежащей защиты их частных интересов.

ков, а именно: удлиняемые самим парламен-

3. Народ обладает законодательной властью,

том сроки полномочий («долгий парламент»);

которую осуществляет посредством парламен-

нерепрезентативное избирательное законода-

та, и учредительной властью, которой (в уста-

тельство и негодная организация парламент-

новленном порядке) создан сам парламент.

ских выборов (электоральная коррупция,

Следовательно, парламент не может властво-

«гнилые местечки», возможность продвиже-

вать над народом, но должен в интересах наро-

ния в состав парламента креатур короны); иг-

да осуществлять контроль в отношении всех

норирование парламентом общественного мне-

иных органов государственной власти. Идеал

ния и т. п. «Фикция единства народных инте-

Бёрка заключался в том, «что представитель

ресов здесь выступала особенно рельефно и

свободно выражал волю своих избирателей»9.

имела решающее значение, — писал о таком

Универсальность концепции Бёрка, которая

парламенте В.М. Устинов. — Народ представ-

стала архетипом парламентаризма и правовой

лялся как сплоченное единство, связанное об-

основой конституционного законодательства

136

«Новый индекс»

«Современное право», № 10’ 2010

137

их очередности закрепления в Форме правле-

дывать, чем осуждать» (§ 4 Акта о свободе печа-

ния — образуют личные права. Основания (ус-

ти и § 5 Основного закона о свободе высказыва-

ловия) ограничения «коммуникативных» прав

ний Швеции). Законы регулируют как субъек-

установлены актом, но с характерной оговор-

тивные права авторов (например, право на ано-

кой: «Ограничения… не могут распространять-

нимность), так и порядок опубликования

ся столь широко, чтобы создать угрозу свобод-

(трансляции) и распространения публичной

ному формированию мнений, являющемуся од-

информации. Особенно важны нормы законов,

ним из принципов правления народа» (абзац

определяющие ответственность за преступле-

второй § 12 главы 2 Формы правления);

ния против свободы печати (против свободы

— выборы в риксдаг — пропорциональные,

высказываний), поскольку в них исчерпываю-

но «с предоставлением возможности для изби-

щим образом определено содержание таких де-

рателя голосовать отдельно за определенное ли-

ликтов. Оба закона содержат процессуальные

цо» (§ 1 главы 3 Формы правления). Избира-

правила рассмотрения такого рода дел, в част-

тельная система Швеции обеспечивает почти

ности, судом присяжных в случае уголовного

идеальную пропорциональность между полу-

преследования (§ 2 главы 12 Акта о свободе пе-

ченными голосами и мандатами1;

чати и § 1 главы 9 Основного закона о свободе

— правительство Швеции может быть упол-

высказываний). Присяжные заседатели долж-

номочено риксдагом на издание предписаний

ны представлять различные слои населения,

нормативного характера (§ 7—12 главы 8 Фор-

различные взгляды, а также различные части

мы правления). Таким образом, риксдаг пере-

лена (§ 5 главы 12 Акта о свободе печати; этот

дает часть своих правотворческих полномочий

порядок действует и в отношении дел о свободе

правительству;

высказываний). Обращает на себя внимание ле-

— отдельной главой Формы правления регу-

гальное требование мировоззренческого плю-

лируется контрольная власть, осуществляемая

рализма, что нетипично для иных категорий

так называемой конституционной комиссией

дел, рассматриваемых с участием присяжных

парламента. Кроме того, парламент самостоя-

заседателей. Решение о досудебном аресте пе-

тельно избирает омбудсменов (одного главного

чатного произведения вправе принять исклю-

юридического омбудсмена и трех юридических

чительно канцлер юстиции либо, по его пору-

омбудсменов) и двенадцать ревизоров, осуществ-

чению, прокурор (§ 2 главы 10 Акта о свободе

ляющих специальные контрольные полномочия

печати). Аналогичные правила надзора и при-

в публичной сфере и в сфере государственного

менения средств принуждения действуют так-

управления. Наряду с этими полномочиями

же относительно фильмов и звукозаписей.

конституционный закон устанавливает фор-

Элементы регулирования публичной комму-

мы политического парламентского контроля

никации включены и в парламентское право

(вотум недоверия, интерпелляция, вопросы),

Швеции4. Шведское парламентское право де-

традиционные для парламентских монархий и

тально разграничивает депутатский вопрос ми-

республик. Таким образом, существенная часть

нистру и интерпелляцию, так как последняя

контрольных полномочий риксдага не обуслов-

вносится «лишь по делу, представляющему

лена парламентской моделью разделения влас-

большой общественный интерес» (§ 1 главы 6

ти. Предметом контроля является не целесооб-

Акта о риксдаге). Парламентская оппозиция в

разность решений и действий правительства, а

Швеции имеет специальный правовой статус,

их надлежащий (правомерный) характер.

выражающийся в комплексе процессуальных

Обновленный Акт о свободе печати (1949 г.)2

прав, позволяющих влиять на течение законо-

и аналогичный ему новейший Основной закон

дательного процесса. В частности, согласно

о свободе высказываний (1991 г.)3, регулирую-

§ 12 главы 2 Формы правления Швеции, рас-

щий распространение информации во всех

смотрение законопроекта, ограничивающего

иных средствах массовой информации, — уни-

права публичной коммуникации или личные

кальные конституционные законы, предметом

права граждан, должно быть отложено как ми-

которых является непосредственно регулиро-

нимум на один год, если на этом будет настаи-

вание публичной коммуникации. И свобода пе-

вать группа депутатов (не менее 10 членов

чати, и свобода высказываний, по замыслу

риксдага).

конституционного законодателя Швеции, яв-

Сравнение конституционного законодатель-

ляются основой свободного общества, поэтому

ства Швеции с законодательством иных евро-

контролирующее лицо должно «скорее оправ-

пейских государств свидетельствует о том, что

138

«Новый индекс»

Признаки

Представительная демократия

Представительное правление

(классический парламентаризм)

как публичная коммуникация

(рационализированный парламентаризм)

1-й

Конституция не определяет систему прав-

Форма (система) правления или право-

ления или правовой режим как предста-

вой режим de jure определяются как

вительные; принцип представительного

представительные; сформулирован кон-

правления не выделяется в качестве конс-

ституционный принцип представитель-

титуционного

ного правления

2-й

В перечне конституционных прав права

В перечне конституционных прав права

публичной коммуникации не выделены в

публичной коммуникации структурно

отдельную группу; они являются частью

обособлены

политических прав

3-й

Порядок реализации прав публичной

Порядок реализации прав публичной

коммуникации, нарушения и ограниче-

коммуникации, нарушения и ограниче-

ния права регулируются текущим, а не

ния права регулируются конституцион-

конституционным законодательством

ным, а не текущим законодательством

4-й

Парламент — представительный и зако-

Парламент — представительный орган

нодательный орган государственной влас-

народа и орган контрольной власти, осу-

ти, осуществляющий финансовые, конт-

ществляющий законодательные и иные

рольные и иные полномочия

полномочия

5-й

Нет признаков рационализированного

Есть признаки рационализированного

парламентаризма: функции первичного

парламентаризма, в частности, функции

правотворчества не могут быть делегиро-

первичного правотворчества могут быть

ваны правительству (органам исполни-

делегированы правительству (органам

тельной власти)

исполнительной власти)

6-й

Содержание контрольных полномочий пар-

Содержание основных контрольных пол-

ламента обусловлено моделью разделения

номочий парламента не зависит от моде-

власти; текущий контроль деятельности

ли разделения власти; возможен теку-

правительства в целом либо невозможен,

щий правовой контроль деятельности

либо существует в форме политического

правительства, включая конституцион-

контроля; парламент не осуществляет

ный контроль его правовых актов, для

конституционный контроль в отношении

чего в составе парламента формируется

актов правительства

специальная структура

7-й

Парламентская процедура в части органи-

Парламентская процедура в части орга-

зации дебатов регулируется законом или

низации дебатов регулируется конститу-

регламентом парламента

цией

8-й

Избирательная система при выборах в

Конституцией устанавливается пропор-

парламент устанавливается законом

циональная избирательная система при

выборах в парламент

9-й

Парламентская оппозиция институциона-

Парламентская оппозиция институцио-

лизирована как совокупность полномо-

нализирована как совокупность полно-

чий или публичных прав определенной

мочий или публичных прав влияния на

парламентской фракции (фракций)

парламент, адресованных любому струк-

турно не обособленному в парламенте

меньшинству

«Современное право», № 10’ 2010

139

Результаты сравнений конституций некото-

модели публичного представительства обозна-

рых европейских государств представлены в

чено единицей, отсутствие — нулем.)

табл. 2. (Наличие признаков коммуникативной

Таблица 2

Признаки типов публичного представительства

в конституциях некоторых европейских государств

Страна

Год принятия

Признаки

Всего при-

конституции

знаков ком-

или проведе-

1-й

2-й

3-й

4-й

5-й

6-й

7-й

8-й

9-й

муникатив-

ния конститу-

ного типа

ционной

правления

реформы

Австрия

1920

0

0

0

0

0

0

0

1

0

1

Латвия

1922

0

0

0

0

0

0

0

0

1

1

Ирландия

1937

0

0

0

0

0

0

0

1

0

1

Франция

1958

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

Швеция

1974

1

1

1

1

1

1

1

1

1

9

Португалия

1976

1

1

1

1

1

1

1

1

1

9

Нидерланды

1983

0

1

0

1

0

0

1

1

1

5

Финляндия

1991—1995

0

1

0

1

0

1

1

1

1

6

140

«Новый индекс»