§ 4. Государственное регулирование инновационной деятельности

Роль и функции государства в развитии инновационной сферы. Общие положения. Развитие инновационной сферы (области деятельности производителей и потребителей инновационной продукции (работ, услуг, товаров), включающей создание и распространение инноваций) выступает в качестве важнейшей предпосылки превращения нововведений в один из главных источников роста экономического потенциала страны.

В организации процесса развития инновационной сферы ведущая роль принадлежит государству, поскольку использование рыночных механизмов в указанной сфере и особенно в части продуцирования новшеств на этапе фундаментальных исследований весьма ограничено. Об этом свидетельствуют как практика, так и теоретические исследования. В литературе отмечается, что «…экономическая наука не подвергает сомнению положение о «провале рынка», который не в состоянии обеспечить адекватный поток ресурсов в развитие фундаментального знания, в кадровую и информационную инфраструктуру – основы инновационного развития. Компенсация этих «провалов» предполагает высокую степень участия государства в организации и финансировании этих сфер деятельности».⁷⁴

Специалисты в области экономической науки называют, по крайней мере, восемь факторов, затрагивающих инновационную сферу, которые свидетельствуют об ограниченных возможностях рыночного инструментария в области получения и внедрения научно-технических результатов. К указанным факторам отнесены:

• невозможность концентрации отдельными хозяйствующим субъектами необходимых для осуществления масштабных инноваций средств;

• для отдельного хозяйствующего субъекта, имеющего ограниченную производственную базу и лимитированный рынок сбыта продукции, инновационные вложения могут оказаться недостаточно прибыльными, т.к. он не сможет реализовать значительную экономию на масштабах производства;

• изолированное осуществление инноваций ведет к существенным потерям, как для отдельных фирм, так и для экономики в целом. Кроме того, гипертрофированная самостоятельность хозяйствующих субъектов в реализации инновационных процессов может привести к несовместимости различных звеньев технологических цепей, что в нынешних условиях также сопряжено с крупными экономическими потерями;

• существуют инновационные процессы, которые вообще не могут осуществляться на коммерческой основе (оборона, охрана правопорядка, экология, здравоохранение, образование). Расходы на эти составляющие инновационных процессов неизбежно ложатся на плечи всего общества;

• инновационные проекты в большинстве случаев характеризуются значительной степенью неопределенности результата и длительностью лага получения отдачи. Вкладывая средства в инновации, предприниматель или фирма подвергают себя значительному инновационному риску;

• экономический эффект инноваций проявляется в различных видах и во многих сферах. На микроуровне весьма сложно заранее оценить полную эффективность проекта и принять обоснованное решение о его реализации;

• существует стремление к стабильному извлечению сверхприбыли за счет монопольного обладания научно-техническими достижениями;

• высокая стоимость новых видов продукции и услуг часто делают их недоступными для массового потребителя. Отсутствие внешней «подкачки» платежеспособного спроса может исказить реальную потребность и затормозить распространение инноваций, имеющих важное значение для экономики в целом.⁷⁵

Признавая приоритетную роль государства в инновационной сфере, нельзя не отметить и объективные причины, которые налагают принципиальные ограничения на возможности последнего в реализации инновационных проектов. Основной из таких причин является то обстоятельство, что государство не может выступать непосредственным пользователем результатов коммерчески успешных нововведений. Кроме того, государству, в силу недостаточной квалифицированности сотрудников аппарата, весьма сложно осуществлять отбор перспективных инновационных проектов и оценивать эффективность использования для этих целей государственных средств. Все это приводит к тому, что средства федерального бюджета расходуются на финансирование тех разработок, которые не имеют перспектив реализации не только на внешнем, но и на внутреннем рынке.⁷⁶

Возрастающее значение инновационного сектора в экономическом развитии страны и роль в этом секторе государственного начала предопределяют функции государства, которые оно должно выполнять в целях повышения эффективности инновационного потенциала.

В литературе выделяют одиннадцать основных функций государства, связанных с регулированием инноваций, а именно:

• аккумулирование средств на научные исследования и инновации;

• координация инновационной деятельности;

• стимулирование инноваций;

• создание правовой базы инновационных процессов;

• кадровое обеспечение инноваций;

• формирование научно-инновационной инфраструктуры;

• институциональное обеспечение инновационных процессов;

• регулирование социальной и экологической направленности инноваций;

• повышение общественного статуса инновационной деятельности;

• региональное регулирование инновационных процессов;

• регулирование международных аспектов инновационных процессов.⁷⁷

Указанные функции были положены в основу направлений инновационной политики государства, сформулированных в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 832.⁷⁸ В настоящее время функции государства в области инновационной деятельности нормативно не закреплены и их роль выполняют функции федеральных органов исполнительной власти, определенные согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁷⁹ соответствующими положениями о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в области инновационной деятельности, является Министерство образования и науки РФ, действующее на основании положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280.⁸⁰

Функции по реализации государственной политики в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности возложены на Федеральное агентство по науке и инновациям, которое находится в ведении Министерства образования и науки РФ. Указанное агентство действует на основании Положения о Федеральном агентстве по науке и инновациям, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 281.⁸¹

Согласно Положению Федеральное агентство по науке и инновациям:

• проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение НИР и ОКТР для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

• организует разработку прогнозов развития научной, научно-технической и инновационной сферы, рынков наукоемкой продукции и услуг, экспертизу и подготовку заключений по проектам федеральных целевых программ, межотраслевых и межгосударственных научно-технических и инновационных программ;

• ведет единый реестр результатов открытых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых за счет средств федерального бюджета, а также реестр отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

• осуществляет от имени РФ распоряжение правами на объекты интеллектуальной собственности и другие научно-технические результаты, созданные за счет средств федерального бюджета по заказу Агентства;

• осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых научно-технических инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.

При этом Агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. № 1132 «О первоочередных мерах по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения»,⁸² при Министерстве юстиции РФ образовано Федеральное государственное учреждение «Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения» (ФАПРИД).

ФАПРИД действует на основании устава, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 23 декабря 2005 г. № 247.⁸³

Предметом деятельности ФАПРИД является проведение мероприятий по обеспечению правовой защиты интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов интеллектуальной деятельности.

На ФАПРИД, в частности, возложено решение, следующих задач:

• ведение раздела единого реестра результатов интеллектуальной деятельности, содержащего данные о результатах интеллектуальной деятельности, передаваемых иностранным заказчикам и используемых для целей, не связанных с государственными нуждами;

• контроль за использованием результатов интеллектуальной деятельности, вовлекаемых в экономический и гражданско-правовой оборот;

• организация учета результатов интеллектуальной деятельности, вовлекаемых в экономический и гражданско-правовой оборот;

• обеспечение правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, права на которые принадлежат РФ;

• подготовка и заключение по согласованию с государственными заказчиками гражданско-правовых договоров с исполнителями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения;

• подготовка и заключение по согласованию с государственными заказчиками лицензионных договоров с заинтересованными лицами для вовлечения результатов интеллектуальной деятельности в экономический и гражданско-правовой оборот;

• осуществление по согласованию с государственными заказчиками функций по распоряжению правами на результаты интеллектуальной деятельности;

• осуществление функций правопреемника в части прав на результаты интеллектуальной деятельности, принадлежащих государственным унитарным предприятиям, имущество которых подлежит приватизации.

ФАПРИД является истцом в судах по вопросам о нарушенных правах РФ на результаты интеллектуальной деятельности.

Основные направления государственного регулирования в сфере инновационной деятельности. Общие положения. Выполняя функции организатора в развитии инновационной сферы, государство использует различные способы воздействия на институциональную среду, в которой протекают инновационные процессы. В период реформирования отечественной экономики, начиная с 1991 года, практически не применялись меры государственного воздействия на инновационную сферу, а имеющиеся в изобилии декларации не смогли реализовать оставшиеся с советских времен фундаментальные и технологические заделы, оживить уникальную в ряде секторов научно-производственную базу и сохранить высококвалифицированные кадры. В Сводном аналитическом докладе Счетной палаты РФ «Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала» отмечается, в частности: «…в годы реформ научный фактор был фактически исключен из числа стратегических государственных приоритетов.

Проблемы сохранения и развития национальной науки, обеспечивающей технологическое обновление производства, выпуск конкурентоспособной продукции и в итоге социально-экономическое развитие России, были отодвинуты на второй план. Акценты российских реформ в основном касались изменения отношений собственности и финансовой сферы».⁸⁴

Практика показала, что исчисляемые десятками постановления Правительства РФ, направленные на поддержку инновационного сектора российской экономики, оказались неисполненными не только из-за отсутствия соответствующего финансирования, но главным образом вследствие несовершенства и невосприимчивости институциональной среды, в которой они подлежали реализации.

Попытки оптимизировать указанную среду путем освоения производства принципиально новых видов продукции и технологий предпринимались в частности, в постановлении Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1288 «О первоочередных мерах по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности в промышленности»,⁸⁵ которым была одобрена Программа первоочередных мер по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности в промышленности и принято решение о целесообразности образования в составе Правительственной комиссии по научно-технической политике рабочей группы по вопросам инновационной деятельности. Постановление Правительства РФ от 17 апреля 1995 г «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок»⁸⁶ предусматривало неотложные меры по оздоровлению финансового состояния научных организаций и намечало перспективные шаги по исправлению сложившейся ситуации. Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. № 1207 была утверждена федеральная целевая программа «Российская инжиниринговая сеть технических нововведений»,⁸⁷ в рамках которой планировалось сформировать инфраструктуру инжиниринг-сети в 59 регионах страны и создать 60 тысяч рабочих мест.

Однако уже в 1998 году в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы, одобренной постановлением Правительства РФ от 24 июля №832⁸⁸ констатировалось, что в отраслях промышленности происходит снижение объемов производства наукоемких видов продукции, определяющих технический и технологический уровень, а инновационная активность снижается под воздействием низкого платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию, как со стороны государства, так и негосударственного сектора экономики.

Начиная с 1998 года, обобщенными направлениями государственного регулирования следует назвать коммерциализацию результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности, правовую защиту результатов научно-исследовательских опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения и создание финансово-экономических условий опережающего развития фундаментальной науки и осуществления инновационных проектов государственного значения.

Коммерциализация результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности как направление государственного регулирования и государственной политики обозначаемое в официальных документах термином «вовлечение в хозяйственный оборот» обрело конститутивное значение в Указе Президента РФ от 22 июля 1998 г. № 863 «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий».⁸⁹ Данным Указом определялось, в частности, что приоритетными направлениями при осуществлении государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности являются те из них, которые обеспечивают:

• сбалансированность прав и законных интересов субъектов правоотношений, включая государство, в области создания, правовой охраны и использования результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий;

• государственное стимулирование процессов создания, правовой охраны и использования результатов научно-технической деятельности, повышение на этой основе конкурентоспособности продукции отечественных товаропроизводителей.

Направление коммерциализации результатов научно-технической деятельности получило дальнейшее развитие в постановлении Правительства РФ от 2 сентября 1999 г. №982 «Об использовании результатов научно-технической деятельности»⁹⁰ и в распоряжении Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. №1607-р» Об одобрении Основных направлений реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности». ⁹¹

Первый из указанных нормативных правовых актов содержит правила, касающиеся закрепления прав на результаты научно-технической деятельности, ранее полученные за счет средств республиканского бюджета РСФСР и той части государственного бюджета СССР, которая составляла союзный бюджет, а также средств федерального бюджета за РФ. Кроме того, постановлением Правительства РФ №982 определено, что распоряжение от имени РФ правами на указанные результаты осуществляют федеральные органы исполнительной власти, к сфере деятельности которых относятся эти результаты.

В Основных направлениях реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности отмечается, в частности, что указанное вовлечение рассматривается Правительством РФ как одно из ключевых направлений подъема российской экономики, обеспечивающее реализацию национальных интересов России. При этом основными целями государства при вовлечении в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности и других результатов научно-технической деятельности являются повышение уровня и качества жизни населения на основе развития производства конкурентоспособной отечественной продукции (работ, услуг) с высокими техническими и потребительскими характеристиками, прогрессивные структурные преобразования в области материального производства, повышение экспортного потенциала российской экономики, создание рабочих мест, расширение на этой основе налогооблагаемой базы, обеспечение оборонной, технологической, экономической и экологической безопасности РФ.

В качестве основных направлений реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности определены:

• обеспечение правовой охраны результатов научно-технической деятельности и распределение прав на них;

• формирование государственной системы контроля за хозяйственным оборотом результатов научно-технической деятельности;

• нормативное обеспечение вовлечения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности.

Обеспечение правовой охраны результатов научно-технической деятельностивыступает одним из важнейших условий введения их в хозяйственный оборот и создания рынка инноваций. Правовая охрана создает основу для защиты интересов авторов, инвесторов и производителей продукции от недобросовестной конкуренции в процессе оборота этих результатов. Важной задачей является и обеспечение легального оборота сведений, составляющих секреты производства.

Формирование государственной системы контроля за хозяйственным оборотом результатов научно-технической деятельности является актуальной задачей в период становления в стране эффективного рынка интеллектуальной собственности. Считается, что такой контроль необходим в отношении результатов научно-технической деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета. При этом одной из мер государственного контроля является предусматриваемая в государственных контрактах, а также в договорах, связанных с реализацией прав государства на объекты интеллектуальной собственности, обязанность организаций, за которыми закрепляются указанные права, представлять в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти сведения о заявках на выдачу охранных документов, о полученных охранных документах, о заключенных сделках, касающихся прав на объекты интеллектуальной собственности, о фактах использования объектов интеллектуальной собственности и других результатов научно-технической деятельности.

Нормативное обеспечение вовлечения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности предполагает:

• создание системы экономических стимулов, обеспечивающих заинтересованность всех субъектов – участников инновационной деятельности, в первую очередь инвесторов;

• обеспечение координации действий федеральных органов исполнительной власти по выявлению и пресечению нарушений прав на результаты научно-технической деятельности, принадлежащие государству;

• регулирование порядка учета, инвентаризации и налогообложения объектов интеллектуальной собственности и других результатов научно-технической деятельности;

• регламентацию проведения стоимостной оценки результатов научно-технической деятельности, а также включение таких объектов в уставные капиталы создаваемых юридических лиц;

• регламентацию передачи за рубеж объектов интеллектуальной собственности и иных результатов научно-технической деятельности, права на которые принадлежат РФ.

Правовая защита результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения как самостоятельное направление государственного регулирования имеет своей целью защиту интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов интеллектуальной деятельности. Начало указанному направлению было положено Указом Президента РФ от 14 мая 1998 г. №556 «О правовой защите результатов научно-исследовательских работ военного, специального и двойного назначения»,⁹² который содержит поручение Правительству РФ обеспечить проведение организационных мероприятий, направленных на осуществление правовой защиты интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов интеллектуальной деятельности, полученных при выполнении государственных контрактов.

Во исполнение Указа Президента РФ №556 было принято постановление Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. № 1132 «О первоочередных мерах по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения».⁹³

Согласно указанному постановлению под результатами НИР и ОКТР двойного назначения понимаются результаты научно-технической деятельности, относящиеся в целом к объектам двойного назначения или к принципиально важным частям объектов двойного назначения, экспорт которых контролируется в соответствии с законодательством РФ.

Постановлением определено, в частности, что права на результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, полученные за счет средств республиканского бюджета РСФСР, той части государственного бюджета СССР, которая составляла союзный бюджет и средств федерального бюджета, принадлежат РФ, если до вступления в силу постановления они не являлись объектами исключительного права физических или юридических лиц, а также если информация об указанных результатах не являлась общедоступной.

Денежные средства, полученные от распоряжения принадлежащими РФ правами на результаты интеллектуальной деятельности, подлежат зачислению на счета, открытые в учреждениях Центрального банка РФ, и направляются на содержание ФАПРИД и на осуществление других расходов, связанных с обеспечением правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, выплатой авторских вознаграждений, проведением экспертиз и иной правовой защитой результатов интеллектуальной деятельности.

Денежные средства, полученные от распоряжения принадлежащими РФ правами на результаты интеллектуальной деятельности, учитываются в доходах федерального бюджета.

Правила зачисления в доход федерального бюджета и использования средств, получаемых от реализации договоров, заключаемых при вовлечении в экономический и гражданско-правовой оборот результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения утверждены постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 372.⁹⁴

В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ №1132, исполнитель работ по государственному контракту (договору) обязан в двухмесячный срок уведомлять Министерство юстиции РФ и государственного заказчика обо всех создаваемых в рамках государственного контракта (договора) результатах интеллектуальной деятельности. Порядок представления и рассмотрения документов в Министерстве юстиции РФ для урегулирования вопросов правовой защиты результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, права на которые принадлежат РФ, при экспорте контролируемой продукции, работ и услуг утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 27 июня 2002 г. № 180.⁹⁵

Создание финансово-экономических условий для опережающего развития фундаментальной науки и осуществления инновационных проектов государственного значения выступает одним из важнейших направлений деятельности государства в инновационной сфере. Главной предпосылкой таких условий является эффективное использование средств федерального бюджета, которое предполагает в качестве основного механизма заказ государства на научно-техническую продукцию, обеспечивающий увязку планов проведения научных исследований и разработок с программами социально-экономического развития страны. Основу заказа государства на научно-техническую продукцию составляют федеральные целевые программы в сфере науки и технологий.

Формирование федеральных целевых программ осуществляется на основе общих принципов, определяемых Правительством РФ с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития РФ, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозов развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результатов анализа экономического, социального и экономического состояния страны, внешнеполитических и внешнеэкономических условий, а также международных договоренностей.

Помимо общих признаков, полагаемых в основу формирования Федеральных целевых программ, последние должны составляться с учетом следующих особенностей:

• обеспечение непрерывности цикла «фундаментальные исследования – поисковые НИР – прикладные НИОКР – производство – рыночная реализация» и сбалансированности его этапов при общей ориентации на конечный результат – серийный выпуск наукоемкой конкурентоспособной продукции в экономически целесообразных объемах;

• обеспечение концентрации средств федерального бюджета и внебюджетных средств на реализации приоритетных направлений и адресности мер стимулирования научно-технической и инновационной деятельности;

• осуществление выбора объектов финансирования на основе их оценки по научно-техническим, экономическим и другим критериям с учетом возможностей федерального бюджета.

Наряду с совершенствованием формирования федеральных целевых программ в сфере науки и технологий на государственном уровне планируется принятие мер экономического и иного стимулирования инвесторов, прежде всего предприятий материальной сферы и кредитных учреждений.