4.2. Правове регулювання фінансової діяльності держави

Правове регулювання фінансової діяльності є провідною формою державного керівництва економікою. Система правових норм, що регулюють фінансову діяльність держави, становить фінансове право.

Фінансове право – це сукупність правових норм, регулюючих економічні відносини у сфері мобілізації, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів держави та органів місцевого самоврядування, необхідних для їх безперебійного функціонування.

Велика кількість фінансово-правових норм, з яких складається фінансове право, утворює складну систему, усередині системи ці норми групуються у різні підрозділи відповідно до сфер і ланок фінансової системи держави. Таким чином, у фінансовому праві норми інтегруються у самостійні підгрупи - фінансові інститути, які регулюють однорідні фінансові відносини в області бюджету, державного кредиту, державних позабюджетних цільових фондів тощо. Правові норми фінансового права включаються у акти різних правових форм: закони, укази, інструкції, рішення та ін.

Визначальне значення у правовому регулюванні фінансової діяльності держави має Конституція України. Конституція України містить основоположні принципи, на яких базується галузь фінансового права, визначає вихідні положення нормативної регламентації фінансових відношень, є базою для фінансового законодавства.

Статті Конституції України встановлюють повноваження у сфері фінансів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати.

Визначені Конституцією України і повноваження в області фінансів Автономної Республіки Крим (ст.138), органів місцевого самоврядування (ст.141-143).

Визначальне значення у правовій регламентації фінансової діяльності держави мають також закони України з фінансових питань. У першу чергу до них відносять ті, які у силу п.1 ч.2 ст.92 Конституції України встановлюють Державний бюджет України; бюджетну систему України; систему оподаткування; податки і збори; принципи створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, статус іноземних валют на території України; порядок утворення та погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу; порядок випуску та обертання державних цінних паперів, їх види і типи.

У фінансове законодавство включається велика кількість підзаконних актів, якими є нормативні Укази Президента з фінансових питань, постанови Уряду України, накази та інструкції міністерств і відомств, а також органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України у сфері фінансів приймаються на основі законів та у розвиток їх розпоряджень.

У спеціальному фінансовому законодавстві держави чітко розмежовується фінансова діяльність, яка здійснюється державою як знаряддям публічної влади і фінансова діяльність, що здійснюється державою через посередництво органів державного управління підприємствами, організаціями.

Подальший розвиток і деталізацію розглянуті основи правого регулювання фінансової діяльності одержують у спеціальному фінансовому законодавстві, фінансово – правові норми якого регулюють якісно однорідні фінансові відносини відповідно до сфер і ланок фінансової системи держави.

Для виконання задач і функцій, визначених Конституцією України, держава повинна мати достатні грошові фонди. Ці фонди вона формує шляхом перерозподілу валового внутрішнього продукту. Найважливішим засобом, через який держава здійснює розподіл і перерозподіл внутрішнього продукту, є державний бюджет. Через бюджет держави відтворюється вся багатогранна її діяльність і забезпечується виконання її функцій. Бюджетні відношення відповідно до ст. 4. Бюджетного кодексу України регулюються Конституцією України, нормами статей Бюджетного кодексу, законами про Державний бюджет України, законами України, які встановлюють джерела доходів державного і місцевих бюджетів, нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, що стосуються формування та виконання державного і місцевих бюджетів, рішеннями органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до Бюджетного кодексу України.

Серед названих основним систематизованим актом є Бюджетний кодекс, прийнятий у 2001 році. 8 липня 2010 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» [2], виклавши його у новій редакції. Цим підкреслила актуальність бюджетної реформи та її ключове значення, створила правове підґрунтя для удосконалення бюджетної системи на всіх рівнях, забезпечення її стабільності та інвестиційної привабливості. Новий Бюджетний кодекс не містить «революційних» фундаментальних перетворень порівняно з прийнятим у 2001 році, він удосконалює, доповнює, узгоджує між собою та з іншими законами його положення.

Бюджетним кодексом України визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин, бюджетної класифікації, відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за його порушення.

Державні позабюджетні фонди необхідні для фінансування пріоритетних напрямків соціально-економічних завдань держави та органів місцевого самоврядування. Правовий статус державних позабюджетних цільових фондів визначається нормами Конституції України (ст.46, ст.49, ст.50), які встановлюють напрямки соціальної політики держави. На основі Конституції розроблено документи, які містять концептуальні засади із соціального захисту працюючого населення, пенсіонерів, інвалідів, інтересів дітей та матерів. До таких документів відносяться: Закон україни «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (2011 р.), Закони України «Про пенсійне забезпечення» (1992 р. із змінами і доповненнями), «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (2003 р. із змінами і доповненнями), «Про загальнообов’язкове соціальне страхування на випадок безробіття» (2000 р. із змінами і доповненнями), «Про розмір внесків на деякі види загальнообов’язкового державного соціального страхування» (2001 р.), «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами зумовленими народженням та похованням» (2001 р.). Відповідно до цих законів і створено чотири централізованих цільових позабюджетних фонди: Пенсійний фонд України; Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням; Фонд загальнообов’язкового соціального страхування на випадок безробіття; Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності.. Закони визначають порядок формування та використання фондів. Названі фонди формуються за рахунок обов’язкових внесків та відрахувань юридичних та фізичних осіб, сприяють соціальному захисту населення, підвищенню його життєвого рівня, збереженню та покращенню здоров’я, соціальної орієнтації безробітних.

Відношення державного внутрішнього боргу регулюються Законом України «Про державний внутрішній борг України» (1992 р. із змінами і доповненнями), який визначає сутність внутрішнього державного боргу, гарантії, права емісії державних цінних паперів, сферу розміщення боргових зобов’язань. Умови, порядок випуску державних цінних паперів регулюються Законом України «Про цінні папери і фондовий ринок». Зовнішній державний борг виникає через залучення зовнішніх позик, які розміщуються як правило в іноземній валюті на фондових ринках за межами держави. Граничне регулювання розміру державного боргу здійснюється через окремі статті Конституції України, норми Бюджетного кодексу, спеціальних поточних законів «Про Державний бюджет України», «Про Національний банк України», інших спеціальних законів.

Фінанси державних і муніципальних підприємств та суб’єктів господарювання інших форм власності регулюються Конституцією України, Господарським кодексом, нормативно – правовими актами Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно – правовими актами інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також іншими правовими актами.

Так, Господарський кодекс України (2003р.) встановлює відповідно до Конституції України правові основи господарської діяльності, визначає відношення, які регулюються кодексом, роз’ясняє основні терміни, засоби державного регулювання господарської діяльності, розкриває засади підприємництва, регламентує діяльність різних видів підприємств, правила їх створення та ліквідації, забезпечує самостійність підприємств, їх права та відповідальність у здійсненні господарської діяльності, регулює відносини з іншими суб’єктами господарювання і державою.

Відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, регулюються Податковим кодексом України., прийнятим у 2010 році. Взагалі податкове законодавство України складається з Конституції України, Податкового кодексу, Митного кодексу та інших законів з питань митної справи у частині регулювання питань оподаткування, рішень Верховної Ради Автономної республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків і зборів, прийнятих за правилами, встановленими Податковим кодексом України.

Фінансова діяльність домогосподарств (населення) регулюється Конституцією України (ст. 42, 43, 67) та спеціальними законами. Так, ст. 43 Конституції України проголошує, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується; ст. 67 Конституції України зобов’язала кожного сплачувати податки і збори у порядку і розмірах, встановлених законом, та щорічно подавати в органи податкової служби за місцем проживання (реєстрації) декларації про свій матеріальний стан та доходах за минулий рік у порядку, встановленому законом. Фінанси населення регулюються також Законами України: «Про оплату праці» (1995 р.), Податковим кодексом України в частині податку на доходи фізичних осіб.

Фінансові відносини у сфері міжнародних фінансів обумовлені Конституцією України (ст.9, ст.18, ст.116 п.1), Законом України «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), Договорами між Україною та фінансовими міжнародними організаціями та інституціями.

Ст.9 Конституції України визначила, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких подана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Стаття 18 Конституції України регулює зовнішньоекономічну діяльність України, визначає її засади.

Правове регулювання фінансового ринку України ґрунтується на ст.99, ст.100 Конституції, спеціальних законодавчих актах: Законах України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» (2002 р. із змінами і доповненнями), «Про банки і банківську діяльність» (2001 р.), «Про Національний банк України» (1999 р.), «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» (1993р.), «Про цінні папери і фондовий ринок» (2006 р.), «Про фонд гарантування вкладів фізичних осіб» (2001 р.), Інструкції про безготівкові розрахунки в Україні у національній валюті, затвердженої постановою Правління Національного банку України (2001 р.) та ін.

Ст. 99 Конституції України визначила грошову одиницю України – гривню; ст.100 – завдання Національного банку щодо розробки грошово-кредитної політики.

Зазначені закони забезпечують правове регулювання діяльності банківської системи України, банківського кредитування, функціонування фондового ринку, порядку випуску та обігу цінних паперів, управління грошовим обігом, зміст валютних цінностей, валютного контролю тощо.

Функціонування органів управління фінансами забезпечено ст.85,96, 97,113,116-119 Конституції України, ст.109-115 Бюджетного кодексу України, ст.61,62 Податкового кодексу України, ст.20, п.3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (2010 р.), а також Законами України «Про державну податкову службу в Україні» (1998 р. із змінами і доповн.), «Про контрольно-ревізійну службу в Україні» (1993 р. із змінами і доповн.), «Про аудиторську діяльність» (1993 р.), «Про місцеве самоврядування» (1997р.) та ін.

Фінансове право закріплює загальні принципи і форми фінансової діяльності, методи мобілізації та розподілення грошових коштів через централізовані і децентралізовані фонди.

Фінансова діяльність держави базується на відповідних принципах: загальноправових, галузевих, міжгалузевих та принципах окремих інститутів фінансового права.

Загальноправові принципи є визначальними для формування окремих галузей права. До них відносять: законність, верховенство права, суверенітет держави, рівність усіх форм власності, право власності народу. Зокрема, сутність принципу законності стосовно фінансової діяльності полягає в тому, що весь процес утворення, розподілу та використання фондів грошових коштів досить докладно регламентується нормами фінансового права, дотримання яких забезпечує можливість застосування до правопорушника засобів державного примусу.

Галузеві принципи фінансової діяльності держави – це основоположні правила і вимоги, що відображають її найістотніші особливості. Основний зміст цих принципів визначається Конституцією України та нормами права, які безпосередньо регламентують фінансову діяльність. Принципи фінансової діяльності держави гарантують безперервність та послідовність нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв’язок фінансового права та фінансової політики держави. До галузевих принципів фінансової діяльності належать: принцип публічності фінансової діяльності, принципи гласності, плановості, розподілу функцій представницької та виконавчої влади, пріоритетності представницьких органів влади перед виконавчими органами, а також. принцип пріоритетності публічних видатків по відношенню до доходів бюджету та принцип обліку та контролю

До інших принципів фінансової діяльності держави належать: принцип єдності фінансової діяльності і грошової системи держави, принцип міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави, принцип самостійності у встановлених чинним-законодавством межах фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, принцип соціальної спрямованості фінансової діяльності держави, принцип фінансової безпеки держави тощо.

Спираючись на зазначені принципи, держава надає фінансовій діяльності відповідних правових форм і за допомогою правових норм наповнює її правовим змістом.

У сфері загальнодержавних фінансів держава в особі уповноважених фінансових і кредитних установ сама мобілізує, розподіляє і використовує фонди грошових коштів, фінансуючи народне господарство, соціально-культурну сферу, оборону, управління, створення резервів тощо.

Що ж стосується децентралізованих фондів грошових коштів, то держава уповноважує на їх створення і використання підприємства, міністерства. Ці фонди є фінансами галузей народного господарства.

Перед будь-якою державою у галузі фінансової діяльності стоїть два основних завдання: зібрати передбачені державним бюджетом кошти і розподілити їх відповідно до суспільних потреб.

З розподілом коштів пов’язане й інше завдання – проконтролювати законність збирання, розподілу та використання державних коштів.

Відповідно до зазначених завдань поділяються на три групи і методи фінансової діяльності держави: методи формування грошових фондів, методи розподілу та методи їх використання.

Розмаїття методів зумовлено суб’єктами, з якими держава вступає у відносини, а також конкретними умовами утворення й розподілу грошових коштів.

Методи фінансової діяльності – це сукупність прийомів і способів, за допомогою яких уповноважені державою органи від свого імені формують, розпоряджаються та використовують фонди грошових коштів [66].

Перша група методів фінансової діяльності – методи формування фінансових ресурсів, серед яких виділяють обов'язкові та добровільні методи мобілізації фінансових ресурсів. Обов'язковий метод мобілізації є провідним, його сутність полягає у примусовому і безвідплатному вилученні частини грошових коштів у їх власників на користь держави і реалізує безумовні імперативні обов'язки щодо виконання, а також гарантії цього виконання. Найпоширеніший з видів обов’язкових платежів – податок. Крім податків цей метод включає різні державні збори. Поряд з обов'язковим методом застосовується й добровільний метод мобілізації фінансових ресурсів, який передбачає переважно диспозитивні способи забезпечення фінансових надходжень та механізми кредитування. Отже, зазначений метод передбачає відсутність імперативу (повеління) з боку держави при здійсненні платежів і реалізується через проведення держаних лотерей, випуск державою облігацій, інших цінних паперів, добровільні пожертвування фізичних та юридичних осіб тощо.

Друга група – методи розподілу грошових ресурсів. При розподілі державних грошових коштів застосовуються два основні методи: метод фінансування (безповоротний, безоплатний, цільовий, плановий відпуск грошових коштів з централізованого фонду, що здійснюється на підставі затверджених фінансових планів) і метод кредитування (виділення коштів на засадах цільового призначення, платності, поворотності через певний строк).

Методи фінансування поділяються на підвиди залежно від певних ознак, наприклад, від мети використання коштів, джерел їх утворення, організаційно-правових режимів, об'єкта, суб'єктів тощо.

Так, якщо фінансові ресурси виділяються з державного бюджету, то це бюджетне фінансування; при виділенні грошових коштів з відомчих фондів, наприклад фондів міністерств, фінансування набуває характеру відомчого; за умов фінансування з цільових позабюджетних фондів матиме місце фінансування з позабюджетних фондів.

Залежно від суб'єкта, що отримує грошові ресурси, та умов отримання виділяють дотації, субсидії та субвенції.

Дотація – це допомога, що надається підприємствам, установам та організаціям на покриття збитків, зумовлених незалежними від них причинами. У фінансовій діяльності держави застосовуються різні види дотацій.

Бюджетна дотація – це безоплатна, безповоротна допомога з бюджету вищого рівня бюджету нижчого, яка не має цільового характеру та надається у випадку перевищення видатків над доходами. У бюджетній діяльності застосовується дотація вирівнювання, тобто міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує.

Субвенція, згідно з п. 48 ст. 2 Бюджетного кодексу України, – це міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. В юридичній літературі існують визначення субвенції: як бюджетної дотації, що має цільовий характер. Субвенція застосовується як метод бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів нижчого рівня і надається з чітко визначеним призначенням як часткова державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавством мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку.

Субсидія – це грошова допомога, що надається державою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів юридичним і фізичним особам, місцевим державним органам, іншим державам. Це вид цільової допомоги зазначеним особам, що надається за рахунок коштів бюджетів або цільових фондів. Субсидія застосовується з .метою збалансування регіональних та місцевих бюджетів, зміцнення їх доходної бази та завжди передається безповоротно і безоплатно з вищих ланок бюджетної системи нижчим ланкам для фінансування конкретних заходів та установ, тобто має цільовий характер.

Третя група методів фінансової діяльності – методи використання фінансових ресурсів. До цієї групи методів відносяться метод встановлення цільового призначення державних фондів грошових коштів; метод визначення порядку використання коштів; метод встановлення компетентними державними органами фінансових нормативів і лімітів використання грошових коштів; метод планування; метод фінансового контролю та інші.

Значення методу встановлення цільового призначення державних фондів грошових коштів полягає в тому, що, формуючи фінансову систему, держава одночасно визначає грошові фонди та напрямки їх використання. Так, наприклад, створивши Пенсійний фонд України, держава визначила його призначення, закріпивши в нормативних актах завдання та функції цього фонду.

Метод встановлення порядку використання коштів, одержаних з відповідного фонду, полягає в тому, що одержані з державного фонду кошти завжди мають своє призначення і можуть витрачатися тільки на ті цілі, на які вони виділені.

За допомогою методу встановлення порядку розподілу прибутку державних господарюючих суб'єктів держава визначає характер використання цих прибутків і відповідно надає державним коштам цільове призначення.

Застосовуючи метод встановлення компетентними державними органами фінансових нормативів і лімітів використання грошових коштів, держава встановлює мінімальні та максимальні межі, а також розміри виділення та витрачання грошових коштів за певним напрямком.

На всіх стадіях фінансової діяльності здійснюється фінансовий контроль. Призначення методу фінансового контролю дуже важливе, оскільки фінансові ресурси завжди обмежені, їх мобілізація і витрачання регламентуються спеціальними правовими нормами.

Застосування методів фінансової діяльності держави визначаються змістом і характером суспільних відносин, що регулюються державою.