3.2 Проблеми та перспективи бюджетного процесу 2003 року

Останніми роками формування фінансових відносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами набуло першорядної ваги в бюджетному житті держави: перехід на формульний порядок розподілу безумовних трансфертів і встановлення прямих фінансових відносин державного бюджету з 686 місцевими бюджетами є важливими кроками міжбюджетної реформи, яка впроваджується в Україні. Починаючи з 2002 року, з введенням у дію процесуальних норм Бюджетного кодексу формування міжбюджетних відносин у частині розподілу бюджетних ресурсів державного бюджету отримало нову законодавчу основу.

Відповідно до програмних документів уряду, основними завданнями у сфері регіональної і бюджетної політики на 2003 рік передбачено:

• встановлення обґрунтованого співвідношення часток ресурсів, що спрямовуються на стимулювання динамічного зростання регіонів, які ефективно працюють, та зменшення міжрегіональних відмінностей, стимулювання регіонального розвитку та передбачення в державному бюджеті коштів на цю мету;

• визначення гранично допустимих рівнів міжрегіональної та внутрішньо регіональної диференціації;

• законодавче визначення депресивних територій і застосування інструментів державного впливу на їх розвиток;

• посилення інноваційної складової економічного розвитку регіонів;

• запровадження механізму стимулювання регіонального та місцевого розвитку.

Положення статті 33 "Визначення Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період" Бюджетного кодексу України надають Урядові України прерогативу встановлювати основні пріоритети бюджетної політики і спрямовані на гармонізацію напрямів соціально-економічних програм діяльності уряду з основним фінансовим інструментом їх реалізації - державним бюджетом. Отже, цього року Кабінет Міністрів України практично вперше отримав законодавче право розробляти бюджетну політику і тим самим мав покращити бюджетний процес на стадії формування, розгляду і прийняття основного фінансового плану держави. Крім того, Бюджетним кодексом встановлено 10 основних питань, які мають бути обов'язково висвітлені в проекті цього документу і подані за відповідною процедурою до Верховної Ради України - у такий спосіб розробники Кодексу намагалися розв'язати щорічну проблему розгляду і прийняття законопроекту про бюджет наступного року вчасно до початку нового бюджетного періоду.

31 травня 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 712 "Про схвалення проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік". Як зазначено у цьому документі, формування Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік відбувалося в умовах, коли в податково-бюджетній сфері накопичилися системні проблеми, зокрема:

• необхідність проведення податкової реформи з реальним зменшенням податкового навантаження та скасуванням численних податкових пільг, які призводять до втрати економічної мотивації;

• необхідність підвищення доходів населення з одночасною відмовою від системи пільг у наданні послуг, яка виявилася неефективною;

• потреба у розв'язанні проблем з адміністрування податків, які призводять до одночасного зростання як недоїмки, так і обсягів невідшкодованого податку на додану вартість;

• загострення боргової ситуації у зв'язку з піковим навантаженням виплат за державним боргом у 2003 році та зменшення надходжень від приватизації державного майна;

• неможливість своєчасного стягнення заборгованості суб'єктів господарювання, які не повернули кредити, отримані під державні гарантії;

• відставання структурних реформ у галузях бюджетної сфери, що призводить до зниження ефективності використання бюджетних коштів.

Виходячи з наведених умов формування бюджетної політики на наступний рік, Кабінет Міністрів України розробив та подав до Верховної Ради проект Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік. У сфері формування міжбюджетних відносин проект Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік, поданий Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради, передбачає продовження політики стабільності і прозорості фінансових відносин між державним і місцевими бюджетами зі збереженням досягнутого рівня питомої ваги місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті.

Окрім цього, проектом Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік запропоновано запровадження поетапного переходу до здійснення ряду програм державного бюджету шляхом надання додаткових субвенцій місцевим бюджетам на соціальний захист працівників вугільної промисловості, забезпечення інсуліном та закупівлю лікарських засобів для лікування окремих хвороб, інформатизацію і забезпечення підручниками учнів загальноосвітніх шкіл, надання соціальних гарантій громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і виконання інвестиційних проектів. Тобто, прогнозувалося збільшення обсягу видатків місцевих бюджетів за рахунок одночасної передачі до місцевих бюджетів додаткових бюджетних повноважень.

Проектом Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік також передбачалося встановити розмір коефіцієнта вирівнювання у розрахунку міжбюджетних трансфертів на рівні 0,8 проти 0,9 у 2002 році.

14 червня 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Розпорядження № 339-р "Про схвалення Концепції Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2003 рік". Серед головних цілей урядової політики на 2003 рік цим документом встановлено: цілковитий перехід на адресну грошову допомогу, створення умов для введення в дію Податкового кодексу з 2004 року і впровадження Концепції Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2003 рік.

19 червня поточного року на першій сесії четвертого скликання розпочалися Парламентські слухання з питань бюджетної політики на 2003 рік. На пленарних засіданнях Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік було розглянуто та обговорено щодо його відповідності вимогам Конституції України, положенням та нормам Бюджетного кодексу України, діючому законодавству України та стратегічним пріоритетам державної політики.

4 липня 2002 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 32-IV про прийняття до відома "Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік", поданих Кабінетом Міністрів України, з одночасною ухвалою пропозицій і доручень Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік.

За результатами парламентських слухань щодо проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2003 рік Верховна Рада України в установчій частині прийнятого документу звернула увагу на недосконале планування місцевих бюджетів та формування міжбюджетних трансфертів у попередніх роках та 2002 р. і постановила, що: питома вага місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті повинна становити не менше 40 відсотків; у складі капітальних видатків необхідно передбачити програми місцевого значення в рівних пропорціях між регіонами, вдосконалити методику розподілу міжбюджетних трансфертів та порядок їх перерахування з метою гарантування своєчасності, рівномірності і повноти їх отримання та узгодити їх з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, а також запропоновано уточнити коефіцієнт вирівнювання для розрахунку міжбюджетних трансфертів на наступний рік.

10 вересня 2002 року, виступаючи на Всеукраїнських зборах представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадськості, Президент України Леонід Кучма окремо зупинився на проблемних питаннях міжбюджетної реформи в Україні. Глава держави, зокрема, зазначив, що за останні 7-8 років частка місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті країни скоротилася майже вдвічі, разом з цим постійно поглиблюється суперечність між тими завданнями, що покладаються на місцеві органи самоврядування і місцеві органи виконавчої влади, та їхніми фінансовими можливостями. Під час зустрічі Президент визначив напрямки удосконалення положень Бюджетного кодексу в частині збалансування доходів і видатків органів місцевого самоврядування через формування самодостатніх територіальних громад, зокрема у сільській місцевості, визнав необхідність зміцнення фінансово-економічної бази місцевого самоврядування. Президент запропонував прискорити впровадження податку на нерухомість, повною мірою використовувати потенціал податків на землю та компенсувати місцевим бюджетам втрати, пов'язані з ухваленням державними органами тих чи інших рішень.

Глава держави наголосив на необхідності вдосконалення розподілу прибуткового податку з громадян між місцевими бюджетами, а для створення умов зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощуванні власної доходної бази та доходної бази державного бюджету - створення системи, відповідно до якої приріст доходної бази не призводив би до скорочення обсягів трансфертів, що надаються місцевим бюджетам. Окрім цього, було вказано на необхідність врегулювання взаємовідносин районних органів влади з органами самоврядування сільського і селищного рівня та міст районного значення, що й досі залишаються неврегульованими - реформування міжбюджетних відносин на рівні "район, сільська та селищна територіальна громада, а також громада міста районного значення" має стати черговим кроком бюджетної реформи. Наприкінці було відзначено важливість впровадити необхідні зміни вже в бюджет наступного року і запропоновано завершити реформу міжбюджетних відносин у 2004 році.

14 вересня 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1383 "Про схвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік". У тексті поданого Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України законопроекту "Про Державний бюджет України на 2003 рік" підтверджено, що важливим пріоритетом у розподілі бюджетних ресурсів на 2003 рік є збереження стабільних обсягів міжбюджетних трансфертів, що забезпечується залишенням у місцевих бюджетах більшої частини приросту прогнозу прибуткового податку з громадян на 2003 рік порівняно з прогнозом цього податку на поточний рік.

Разом з цим трансфертна політика уряду в проекті бюджету на 2003 рік, поданого на перше читання, попри офіційні запевняння уряду, виявилося цілком протилежною і призвела до кардинального перерозподілу обсягів міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом і 686 місцевими бюджетами та низки принципових недоліків у їх розрахунках. Детальний аналіз показників міжбюджетних відносин у проекті бюджету на 2003 рік наведено в статті "Політика уряду в частині формування міжбюджетних відносин, яка запропонована на 2003 рік", вміщеній у цьому бюлетені.

24 вересня 2002 року у Верховній Раді відбулося офіційне представлення законопроекту "Про Державний бюджет України на 2003 рік" Кабінетом Міністрів України. Із співдоповіддю виступив голова Комітету ВРУ з питань бюджету П. Порошенко. За підсумками рішень, ухвалених на засіданні парламентського комітету з питань бюджету, урядовий проект бюджету на наступний рік здобув негативну оцінку і був визнаний як такий, що не відповідає духу та букві послання Президента до Верховної Ради "Україна: поступ у XXI століття". Окрім цього, було відзначено, що поданий проект є внутрішньо суперечливим: з одного боку, серед головних завдань бюджетної політики на 2003 рік проголошувалося підвищення добробуту населення та його соціального захисту шляхом максимально ефективного використання бюджетних коштів, з другого боку, відповідно до поданого законопроекту, обсяг видатків загального фонду Державного бюджету України, з якого фінансуються соціальні програми, суттєво скорочувався в порівняні із затвердженими призначеннями на 2002 рік.

У виступах під час обговорення законопроекту відзначалося також, що в параметрах запропонованої урядом бюджетної політики на наступний рік відсутня можливість підвищувати рівень соціальних гарантій населенню - основного положення Послання Президента до Верховної Ради, де наголошується на необхідності соціальної переорієнтації економічної політики України.

У виступі основного доповідача зверталася увага на те, що наступний бюджетний рік має бути значно кращим для місцевих бюджетів: частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті зросте до 45,7 відсотка порівняно з 40 відсотками поточного року. Втім, вказані цифри є неспівставними, оскільки видатки до місцевих бюджетів передані без відповідних трансфертів з державного бюджету. Тобто, на завдання щодо здійснення платежів, пов'язаних із підвищенням заробітної плати освітянам, працівникам охорони здоров'я та певної частини видатків на утримання місцевої міліції, які покладаються на місцеві бюджети, з державного бюджету виділяється лише трохи більше половини необхідних коштів. У проекті бюджету-2003 не передбачаються кошти на погашення кредиторської заборгованості бюджетних установ, що фінансуються з місцевих бюджетів, при цьому на час обговорення законопроекту ця заборгованість зросла з початку року з 524 мільйонів до 782 мільйонів гривень (станом на 1 липня 2002 року). Окрім цього, було відзначено, що поданий проект державного бюджету не передбачає розвитку реформи міжбюджетних відносин, яка зупинилася на рівні районних бюджетів.

Отже, за висновками голови комітету Верховної Ради з питань бюджету, у поданому Кабінетом Міністрів України законопроекті "Про Державний бюджет України на 2003 рік", фінансові відносини між державним бюджетом і місцевими бюджетами ґрунтуються на таких засадах: по-перше, це - зростання обсягів вилучення з місцевих бюджетів за рахунок збільшення прогнозних показників доходів місцевих бюджетів, закріплених за ними Бюджетним кодексом; і, по-друге - делегування місцевим бюджетам повноважень на здійснення додаткових функцій без належного забезпечення їх фінансовими ресурсами. У рішенні комітету з цього питання зазначено, що такий підхід уряду до формування міжбюджетних відносин державного бюджету і місцевих бюджетів призведе до погіршення реального стану місцевих бюджетів.

17 жовтня 2002 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 2000/П1 "Про схвалення Висновків і пропозицій до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2003 рік". Відповідно до статті 41 Бюджетного кодексу, ухвалення цього рішення вважається прийняттям проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні.

На противагу запропонованим Урядом підходам, Верховна Рада України за ініціативою Комітету з питань бюджету прийняла рішення про необхідність покращання фінансового стану місцевих бюджетів, спрямувавши їм додатково коштів на суму 1,8 млрд. грн. З них 300 млн. грн. - це капіталовкладення, що їх будуть здійснювати місцеві бюджети, і 1 млрд. 385 млн. грн. передбачено додатково спрямувати до місцевих бюджетів на соціальні потреби, зокрема:

• 1,053 млрд. грн. - на фінансове забезпечення рішень про підвищення зарплати освітянам, працівникам культури, охорони здоров'я та соціального забезпечення;

• 140 млн. грн. додатково - на придбання медикаментів, забезпечення якими складає сьогодні дуже гостру проблему, особливо в регіонах;

• 187 млн. грн. - на подолання так званої диспропорції в мережі, головним чином у галузі закладів культури, коли внаслідок нерівномірного розподілу бюджетних установ рівень утримання бюджетних працівників суттєво відрізняється в залежності від регіону;

• окрім цього, передбачено 100 млн. грн. на покриття заборгованості місцевих бюджетних установ за послуги зв'язку;

• не була підтримана пропозиція уряду щодо фінансування з місцевих бюджетів невластивої їм функції утримання деяких підрозділів державної міліції в обсязі 214,8 млн. грн.

В основу пропозицій Комітету Верховної Ради з питань бюджету покладено матеріали та висновки робочої групи, створеної Бюджетним комітетом для розгляду показників місцевих бюджетів. У засіданнях робочої групи брали участь голови обласних та районних державних адміністрацій, представники міст і районів більшості регіонів України. У запропонованих Бюджетних висновках враховані напрацювання та пропозиції територіальних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, громадських організацій, зокрема Спілки лідерів місцевих і регіональних влад, українських асоціацій, які взяли активну участь в обговоренні та розгляді питань трансфертної політики уряду на наступний рік.

Кабінету Міністрів України дано доручення врахувати вказані пропозиції при підготовці проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" до другого читання. Крім того, урядові запропоновано узгодити рішення про надання пільг з плати за землю з відповідними органами місцевими самоврядування: так, з річного обсягу таких пільг у сумі 1,1 млрд. грн. місцеві бюджети 2002 року надали пільг лише на 200 млн. грн., решта 900 млн. грн. пільг надані рішеннями центрального уряду. Верховна Рада звернула увагу на проблему існування кредиторської заборгованості місцевих бюджетів на рівні 1,2 млрд. грн. Цей борг запропоновано інвентаризувати, визнати зобов'язаннями уряду і розробити чіткий механізм його ліквідації. Для розв'язання проблеми, коли місцеві бюджети для покриття касового розриву змушені брати кредити під відсотки в комерційних банках, запропоновано зобов'язати територіальні органи Державного казначейства надавати місцевим бюджетам безпроцентні короткострокові позички. Окрім цього, урядові доручено розробити механізм стимулювання нарощення місцевими бюджетами доходної частини бюджетів, що є особливо актуально для регіонів, які є донорами загальнодержавного бюджету, і запропоновано додати до текстових статей проекту бюджету положення щодо врегулювання міжбюджетних відносин на рівні села, селища, міста районного значення та районного бюджету.

1 листопада 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1651 "Про схвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік", підготовленого до другого читання у Верховній Раді України".

Відповідно до статті 42 Бюджетного кодексу, проект закону про бюджет на друге читання має містити статті та показники, які пропонувалися Кабінетом Міністрів України в першому читанні, або були схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. Ця вимога може бути зміненою тільки у випадку, якщо основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені Кабінетом Міністрів України в основу проекту Державного бюджету України, поданого до Верховної Ради України 15 вересня року, що передує плановому, змінилися на час розгляду в другому читанні більш ніж на два відсотки. Що про зміну прогнозу макроекономічних показників у матеріалах доопрацьованого до другого читання проекту бюджету та в супровідних матеріалах не згадується, то проект бюджету від Кабінету Міністрів України мав врахувати положення, схвалені Верховною Радою України у формі Бюджетних висновків або проекту бюджету, поданого урядом на перше читання.

Отже, у проекті бюджету на друге читання уряд не визнав достатньо обґрунтованою пропозицію Верховної Ради щодо збільшення доходної частини державного бюджету з точки зору її економічної та юридичної обґрунтованості і впливу на соціальний та економічний розвиток держави. Тому, відповідно до прогнозного обсягу державного бюджету, що були враховані урядом, показники міжбюджетних відносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами на 2003 рік майже не зазнали суттєвих змін, порівняно з показниками законопроекту КМУ, поданого на перше читання.

У порівнянні з показниками міжбюджетних трансфертів, ухваленими Верховною Радою в першому читанні, обсяг дотації вирівнювання зменшено на 866,8 млн. грн., а обсяг коштів, що передаються до державного бюджету, збільшено на 518,2 млн. грн. Детальні показники порівняння проектів бюджетів у частині формування міжбюджетних відносин наведено у таблиці 1 у додатку до статті.

У процесі доопрацювання проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" для подання його на друге читання Кабінет Міністрів України вніс зміни до обсягів міжбюджетних трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів, а саме:

здійснено коригування фактичних надходжень доходів місцевих бюджетів за 1999-2001 роки, які є базою для обчислення прогнозних обсягів доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів на 2003 рік, без збільшення їх загальної суми;

збільшено прогнозний обсяг доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджених трансфертів на суму 42 млн. грн., в основному надходжень від розміщення в установах банків тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів, а також збільшено прогнозний обсяг надходжень до бюджету розвитку місцевих бюджетів на 90 млн. грн. за рахунок уточнення прогнозу надходжень від продажу землі несільськогосподарського призначення;

збільшено розрахунковий обсяг видатків місцевих бюджетів на придбання медикаментів на 30 млн. грн., а також враховано уточнення показників чисельності населення, яке обслуговується у відомчих загальнодержавних закладах, та переадресацію коштів між бюджетами окремих міст і районів;

збільшено субвенцію з державного бюджету на надання пільг населенню на придбання твердого палива та скрапленого газу на 21,1 млн. гривень;

збільшено обсяг субвенції на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям та інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам на загальну суму 270,5 млн. грн. за рахунок відповідного зменшення обсягу дотацій вирівнювання місцевим бюджетам та збільшення коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів.

Відповідно до схвалених Верховною Радою України пропозицій до законодавчого врегулювання питання створення місцевої міліції, видатки на утримання підрозділів патрульно-постової служби, дорожньо-патрульної служби та дорожнього нагляду, дільничних інспекторів міліції, приймальників-розподільників для неповнолітніх, спеціальних приймальників-розподільників та адресно-довідкових бюро в обсязі 214,8 млн. гривень перенесено з місцевих бюджетів до державного бюджету.

Як зазначається у супровідному листі до законопроекту, з метою стимулювання росту податкоспроможності передбачається додаткова дотація з державного бюджету Автономній Республіці Крим, 11 обласним бюджетам та бюджету міста Севастополя в обсязі 40,2 млн. грн., обчислена, виходячи з обсягів перевищення сум приросту розрахункових показників доходів на 2003 рік порівняно з відповідним показником на 2002 рік над аналогічним показником по видатках. Цей додатковий обсяг трансфертів надано для обласних бюджетів, які зазнали найбільш суттєвого погіршення фінансових відносин з державним бюджетом у проекті бюджету-2003, поданому на перше читання, проти показників міжбюджетних трансфертів, затверджених у бюджеті поточного року. Зокрема, для республіканського бюджету АРК обсяг додаткової дотації становить 2,7 млн. грн., обласного бюджету Дніпропетровської області - 6,2 млн. грн., Донецької - 7,5 млн. грн., Запорізької - 5,4 млн. грн., Київської - 1,8 млн. грн., Луганської - 1,2 млн. грн., Миколаївської - 2,1 млн. грн., Одеської - 4,0 млн. грн., Полтавської -1,5 млн. грн., Сумської - 0,9 млн. грн., Харківської -3,9 млн. грн., Херсонської - 0,1 млн. грн. і міського бюджету міста Севастополя - 0,8 млн. грн.

Також на виконання Бюджетних висновків Верховної Ради України запропоновано нові текстові статті в частині взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами. Перша пропонує для врегулювання міжбюджетних відносин на рівні району, села, селища та міста районного значення обчислення обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, сіл, селищ здійснювати наступного року в порядку, визначеному Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями. Друга врегульовує можливість покриття Державним казначейством України за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку тимчасових касових розривів щодо видатків на оплату праці та нарахування на неї, придбання продуктів харчування та медикаментів без нарахування відсотків за користування цими коштами.

У цілому, згідно з пропозиціями уряду, поданий проект бюджету на друге читання зменшує обсяг видатків місцевих бюджетів, що враховується при визначенні міжбюджетних трансфертів на 2003 рік, на 442,8 млн. грн. проти проекту, поданого на перше читання, і становить 15,1 млрд. грн. Дотація вирівнювання, відповідно, зменшується на 244,6 млн. грн., і збільшується обсяг коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету на млн. грн. Водночас збільшується обсяг цільових субвенцій з державного бюджету на суму млн. грн.

16 листопада 2002 року Президент України Указом N 1050/2002 у зв'язку з необхідністю реалізації проголошеного курсу на реформування політичної системи в державі, забезпечення з цією метою конструктивної взаємодії і співпраці з Верховною Радою України у створенні відповідального і ефективно діючого Уряду України припинив повноваження Кінаха А.К. як Прем'єр-міністра України у зв'язку з прийняттям рішення про його відставку.

21 листопада 2002 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 226-IV "Про прийняття у другому читанні Закону України про Державний бюджет України на 2003 рік ".

При розгляді поданого на друге читання проекту бюджету на 2003 рік Бюджетним комітетом підтверджено принципову позицію народних депутатів щодо необхідності значно покращити становище місцевих бюджетів і прийняте рішення про збільшення обсягу додаткового бюджетного ресурсу місцевим бюджетам на суму 1 мільярд 614 мільйонів гривень проти урядового проекту. Відповідно, обсяг дотації вирівнювання, за пропозицією профільного комітету, становитиме 5425,7 млн. грн., обсяг коштів, що передається з місцевих бюджетів до державного бюджету, запропоновано в сумі 2399,9 млн. грн., а обсяг додаткової дотації на зменшення фактичних диспропорцій через нерівномірність мережі бюджетних установ складає 217 млн. грн.

Відповідно до статті 43 Бюджетного кодексу, друге читання проекту закону про Державний бюджет України передбачає в першу чергу затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України з подальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України, поданого Кабінетом Міністрів України на друге читання.

У ході пленарного засідання за статтю 1 проекту закону від Кабінету Міністрів проголосувало "за" лише 6 народних депутатів, "проти" - 79, не голосували 324 народні депутати, і рішення не було прийняте. При повторному голосуванні за урядовий проект у цілому, без визначання по окремих статтях "за" проголосувало 5 народних депутатів, "проти" -84, "утрималось" - 3, не голосували 322. Рішення не було прийняте.

Ні положення Бюджетного кодексу, ні Регламент Верховної Ради не передбачають голосування у другому читанні пропозицій Бюджетного комітету, але для виходу зі становища, що склалося, депутат С. Терьохін висунув пропозицію про застосування режиму "ad hoc" , яку підтримала більшість народних депутатів ("за" проголосували 264 депутати). Отже, прийняття рішення про застосування режиму "ad hoc" надало можливість у ході пленарного засідання відступити від регламентних процедур і проголосувати в другому читанні варіант бюджету, підготовлений Комітетом з питань бюджету - суб'єктом бюджетного процесу, відповідно до Бюджетного кодексу. За проект бюджету від профільного комітету проголосувала більшість народних депутатів ( "за" проголосували 272 народні депутати).

Отже, 21 листопада поточного року Верховна Рада України прийняла у другому читанні проект бюджету на 2003 рік, відповідно до норм Бюджетного кодексу, та вчасно затвердила положення та обсяги міжбюджетних трансфертів, які необхідні для формування і прийняття місцевих бюджетів і не підлягають розгляду в третьому читанні.

Того ж дня, 21 листопада 2002 року Верховна Рада України, відповідно до пункту 12 статті 85 Конституції України, прийняла Постанову про надання згоди на призначення Президентом України на посаду Прем'єр-міністра України Януковича В.Ф.

17 грудня 2002 року Верховна Рада України скасувала результати голосування за Постанову Верховної Ради України від 21 листопада 2002 року "Про прийняття у другому читанні проекту Закону України про Державний бюджет України на 2003 рік" і направила Кабінету Міністрів України проект Закону України про Державний бюджет України на 2003 рік для підготовки його на повторне друге читання та внесення до 23 грудня 2002 року на розгляд Верховної Ради України.

23 грудня 2002 року Кабінет Міністрів України подав до Верховної Ради України доопрацьований до повторного другого читання проекту Закону України „Про Державний бюджет України на 2003 рік" для прийняття його у повторному другому читанні".

У переданому до парламенту на повторне друге читання проекті Державного бюджету України на 2003 рік уряд запропонував встановити доходи Державного бюджету України на 2003 рік в сумі 49 млрд. 109 млн. 171,3 тис. гривень, в тому числі доходи загального фонду держбюджету в сумі 37 млрд. 920 млн. 930,2 тис. гривень. Обсяг видатків Державного бюджету України на 2003 рік розраховано у сумі 51 млрд. 92 млн. 550,1 тис. гривень, в тому числі витрати загального фонду держбюджету в сумі 38 млрд. 830 млн. 930,2 тис. гривень.

За уточненими прогнозами, валовий внутрішній продукт становитиме 240 млрд. грн., що менше попереднього прогнозу на 7 млрд. грн.; темп зростання реального ВВП становитиме 4% (без змін); індекс споживчих цін (до попереднього року) - 105,2%, що на 2,5% менше, ніж прогнозувалося раніше; офіційний середньорічний обмінний курс - 5,48 грн/дол. проти раніше задекларованого 5,57 грн/дол. Уточнення основних макропоказників економічного розвитку України на 2003 рік загалом вплинуло на зменшення доходів бюджету на 1,2 млрд. грн., зокрема, зменшено порівняно з попереднім прогнозом обсяг: податку на прибуток підприємств - на 642 млн. грн.; показник надходжень податку на додану вартість - на 428 млн. грн.; прогноз надходжень від ввізного мита - на 73 млн. грн. Крім того, уряд запропонував зменшити обсяг надходження перевищення доходів над витратами Національного банку України в наступному році на 200 млн. грн. В проекті держбюджету враховано пропозицію парламенту про додаткове вилучення до державного бюджету частки доходів державних підприємств в сумі 350 млн. грн.

Відповідно до прогнозного обсягу державного бюджету, що були враховані урядом на повторне друге читання, показники міжбюджетних відносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами на 2003 рік так само не зазнали суттєвих змін, порівняно з показниками законопроекту КМУ поданого на перше читання. Отже, у порівнянні з показниками, прийнятими Верховною Радою у першому і другому читаннях, позиція уряду так само залишилася у принциповому протиріччі з позицією народних депутатів щодо обсягу міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам.

Голова Бюджетного комітету Петро Порошенко, коментуючи презентований Кабінетом Міністрів 23 грудня законопроект на повторне друге читання, висловив впевненість, що парламент не підтримає новий варіант бюджету на 2003 рік, і додав, що комітет готовий продовжити консультації з урядом і "намагатися зробити максимально можливе, щоб шлях пошуку компромісів був пройдений до кінця". П. Порошенко також відзначив, що уряд у своєму варіанті проекту бюджету-2003 не врахував пропозицій комітету стосовно збільшення фінансування місцевих бюджетів.

24 грудня 2002 року Верховна Рада України прийняла чотири законопроекти, які, за оцінками Комітету з питань фінансів і банківської діяльності, збільшать надходження до бюджету на 2003 рік на 2,3 млрд. грн. Так, прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про податок на додану вартість", Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань оподаткування", яким, зокрема, тимчасово, на 2003 рік, встановлено єдину ставку акцизного збору на бензини в розмірі EUR60 за тону, а також прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" з пропозиціями Президента та закон, що переносить набрання чинності Митного кодексу з 1 січня 2003 на 1 липня 2003 року.

Відразу ж після засідання Верховної Ради представники Кабінету Міністрів і Комітету з питань бюджету уточнили і погодили прогноз доходів проекту Державного бюджету на 2003 рік. До основних домовленостей тяжкого переговорного процесу між урядовцями і депутатами можна віднести спільне рішення щодо спрямовування додатково отриманого ресурсу державного бюджету на збільшення обсягів трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів на 1,6 млрд. грн. Таким чином, прогнозний обсяг видатків місцевих бюджетів на 2003 рік становитиме майже половину загального обсягу видатків зведеного бюджету.

25 грудня 2002 року Верховна Рада України прийняла у повторному другому читанні проект Державного бюджету на 2003 рік, поданий Кабінетом міністрів за погодженням з Бюджетним комітетом. "За" проголосувало 350 народних депутатів. Згідно з проектом, доходи Державного бюджету України на 2003 рік встановлено у сумі 50020875,9 тис. гривень, у тому числі доходи загального фонду - у сумі 39511422 тис. гривень. Видатки Державного бюджету встановлено у сумі 52 004 254,7 тис. гривень, у тому числі видатки загального фонду - у сумі 40 421 422 тис. гривень.

Видатки місцевих бюджетів збільшено у порівнянні з пропозиціями уряду на повторне друге читання на 1,6 млрд. грн.

У прийнятому законопроекті про бюджет на 2003 рік у повторному другому читанні встановлено:

• обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету обласним бюджетам, районним бюджетам, міським бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та Севастопольському міському бюджету встановлено у сумі 5.423.076,6 тис. гривень,

• кошти, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, міських бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, Київського міського бюджету, - у сумі 2.398.912 тис. гривень.

26 грудня 2002 року Верховна Рада України прийняла закон "Про Державний бюджет України на 2003 рік" в цілому. "За" проголосувало 364 народних депутатів. У ході третього читання народні депутати прийняли додаток 3 до закону про розподіл видатків державного бюджету, додатки 5 і 6 в частині встановлення обсягів цільових міжбюджетних трансфертів до місцевих бюджетів та кінцеву редакцію текстових статей бюджету.

Зокрема, обсяг додаткової дотації з державного бюджету Автономній Республіці Крим та обласним бюджетам на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ встановлено у сумі 137.993,8 тис. гривень. При цьому обсяг додаткової дотації, який має передбачатися у республіканському бюджеті АРК або обласних бюджетах, не може перевищувати 25% загального обсягу додаткової дотації регіону.

Загальний обсяг цільових субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам становитиме 5265,5 млн. грн., у тому числі по загальному фонду місцевих бюджетів у сумі 5014,2 млн. грн. та спеціальному фонду 251,3 млн. грн., включаючи інвестиційну субвенцію у сумі 225 млн. грн.

Протягом процесу розгляду проекту закону про державний бюджет на 2003 рік структура та обсяги цільових субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам зазнали суттєвих змін. Так, запропонована у первинному проекті бюджету передача видатків на здійснення з місцевих бюджетів програм державного бюджету по інформатизації загальноосвітніх навчальних закладів та забезпечення інсуліном хворих на цукровий діабет і закупівлю лікарських засобів для лікування онкологічних хворих у комунальних закладах охорони здоров'я у вигляді цільових субвенції не підтримана, й у прийнятому 26 грудня законопроекті таких субвенцій місцевим бюджетам не передбачено. Натомість в остаточному варіанті бюджету введено низку цільових субвенції на фінансування місцевих закладів культури, які мають загальнодержавне історичне значення на суму 13,6 млн. грн. Крім того, видатки на створення нових робочих місць працівникам вугільної промисловості, які вивільняються у зв'язку із закриттям шахт, передбачено проводити за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття у сумі 107.358,5 тис. гривень. У первинному проекті бюджету ці видатки передбачалося здійснювати шляхом надання цільових субвенції з державного бюджету.

4 січня 2003 року Президент України Леонід Кучма підписав Закон України "Про Державний бюджет України на 2003 рік". Разом з підписанням Закону Леонід Кучма письмово звернувся до народних депутатів Верховної Ради України, відзначивши, що прийнятий бюджет загалом має суттєві переваги перед попередніми, насамперед щодо збалансованості та реальності виконання його показників, які більш об'єктивно враховують економічну ситуацію в державі, необхідність закріплення її позитивної динаміки, забезпечення пріоритетності розвитку регіонів, більш чітке соціальне спрямування. Разом з цим, Президент звернув увагу на те, що цей закон не позбавлений серйозних недоліків і суперечностей, зокрема:

• затверджений бюджет передбачає дефіцитне фінансування у сумі 2,03 млрд. грн. (0,8% ВВП), що суперечить вимогам Послання Президента України "Європейський вибір" щодо дотримання принципу бездефіцитності державного бюджету;

• бюджет вкотре прийнято на застарілій і надмірно обтяжливій для економіки податковій базі, крім того, Закон про Державний бюджет містить положення, які не тільки погіршують існуючі умови стягнення ПДВ, а й вводять додаткові пільги з цього податку;

• малоймовірним є заплановане збільшення надходжень від податку на прибуток підприємств та податку на додану вартість;

• зростання боргової залежності держави, особливо зовнішньої, по суті, змінює напрями боргової політики держави;

• украй невизначеною видається вірогідність отримання запланованих доходів від приватизації у сумі 2,15 млрд. грн.;

• аналіз міжбюджетних розрахунків засвідчує суттєві недоліки у цьому питанні: йдеться про порушення формалізованих підходів при визначенні обсягів фіскальних вилучень та субвенцій щодо окремих регіонів, що призводить не лише до зменшення відповідальності органів місцевої влади за мобілізацію необхідних фінансових ресурсів, а й реанімації "ручного" управління бюджетним процесом;

• викликає тривогу неналежне забезпечення деяких соціальних параметрів бюджету, зокрема щодо підвищення мінімальної заробітної плати, передбаченого Законом України "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік" від 26 грудня 2002 року, яке вимагає додатково близько 3 млрд. грн. бюджетних коштів.

Одночасно з Законом України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" Президент підписав Закон "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік", яким встановлено розмір мінімальної заробітної плати на рівні 185 гривень на місяць, а з 1 липня 2003 року - 237 гривень на місяць. Кабінету Міністрів України доручено у місячний термін внести на затвердження Верховної Ради України обсяги додаткової дотації місцевим бюджетам на підвищення мінімальної заробітної плати працівникам бюджетної сфери. До 1 березня 2003 року уряд повинен внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції про поетапне наближення розміру мінімальної заробітної плати до прожиткового мінімуму та про внесення змін до законів України, у нормах яких для розрахунків застосовується мінімальна заробітна плата.