22.2. Источники административного права сша

Основными источниками административного права США являются:

• Конституция США (федеральная и штатов);

• законы федерации и штатов;

• судебные решения;

• акты административных учреждений.

Конституции могут быть признаны в качестве источников административного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формулируют принципов или норм административного права. Такие нормы и принципы были созданы судами, Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Конституции по отношению к административному праву содержат главным образом ограничительные положения. Основные законы указывают пределы, которые не должны переступать законодатели – при формулировании ими норм административного права, администрация – в ее деятельности и суды – при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над администрацией. Принцип разделения властей, положенный в основу этих конституций, хотя и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Особо важное значение для административного права, в особенности для его процессуальной части, имеют 5-я и 14-я поправки к Конституции США. В 5-й поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, говорится: «Никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры: никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения». В 14-й поправке указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры». Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки административного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

В формулировке ст. 3 (раздел 2) Конституции США указывается: «Судебная власть распространяется на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной». На этой формулировке базируется институт судебной проверки оспариваемых частным лицом действий администрации.

Большую роль в создании административного права сыграла законодательная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной торговле, учредивший первое независимое ведомство (агенство) – Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф. Д. Рузвельте и его преемниках. В указанный период было издано множество законов, учредивших новые независимые ведомства и определивших их структуру, компетенцию, порядок деятельности, Законами была усилена также исполнительная власть правительства, созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

Однако до 1946 г. существовал разнобой в деятельности независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной практики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (Федеральный ЗАП). Положения этого закона об опубликовании административных документов и доступе граждан к материалам учреждений были значительно расширены законами о свободе информации (1967 г.), о неприкосновенности частной жизни (1974 г.) и др. Являясь по существу административным кодексом, Федеральный ЗАП сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений.

В 1966 г. Конгресс США кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название «Правительственная организация и служащие». Раздел полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Он включает: учреждения в общем, управление гражданской службой и служащих.

Следует также упомянуть Федеральный закон о претензиях из причиненного вреда (1946 г.), который предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит как Федеральный ЗАП, так и Примерный штатный закон об административной процедуре (Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый.

Особую роль в создании американского административного права сыграли суды. Они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий, сформулировали множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах или действовали сами по себе.

Важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем является Президент США, который, согласно Конституции США, осуществляет исполнительную власть. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно. Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников президента и не образуют правительства, – это кабинет президента. Министры осуществляют исполнительную власть по вопросам, отнесенным к их ведению, на основе делегирования им соответствующих полномочий президентом. Должности премьер-министра в США также нет. Эту роль выполняет сам президент, но он является непререкаемым премьером. В кабинете президента вопросы решаются не голосованием: решения принимает президент.

Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Последние принимаются на основе законов и могут вносить изменения в действующее законодательство, они нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производства и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджирстер», а также в регулярно обновляемом многотомном Своде федеральных предписаний (они группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела – по учреждениям).