9.3. Виды административно-правовых актов управления

Правовые акты управления образуют самостоятельную систему юридических актов, внутри которой можно обнаружить определенные группы или виды, отличающиеся друг от друга.

Классификация дает возможность определить юридическую силу и значение каждого акта управления, его отраслевое и пространственное действие, место среди других актов, т. е. глубже уяснить их сущность, общие и конкретные признаки.

Наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

• юридическим свойствам;

• действию в пространстве;

• характеру компетенции органов, издающих правовые акты управления;

• органам, их издающим;

• времени действия;

• порядку издания.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные)

Нормативные акты содержат нормы права и выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения всеми субъектами государственного управления. Они рассчитаны на длительное применение (исполнение) и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества. Их подзаконность – свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.

Нормативными актами:

• конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;

• определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления (например, таможенные правила, правила приватизации государственных предприятий и т. п.);

• проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (например, программа приватизации, демонополизации и т. п.);

• определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Республики Беларусь;

• обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе вероисповеданий, о праве на образование и т. д.);

• устанавливаются необходимые ограничения, запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления (например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т. п.);

• формируются основные линии взаимодействий различных участников управленческих отношений;

• осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений (например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц и т. п.)).

Нормативные акты управления служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают. По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» они являются официальными документами установленной формы, издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) и с соблюдением предусмотренной процедуры.

К индивидуальным относятся акты, содержащие конкретные предписания определенному лицу. На основании этих актов возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения (например, приказ о назначении на должность; постановление о наложении административного взыскания). Издавая административные акты, органы государственного управления планируют работу подчиненных им органов, производят расстановку кадров, распоряжаются находящимися в их ведении фондами собственности, поощряют хороших работников и привлекают к ответственности нарушителей. Индивидуальные акты в наибольшей степени соответствуют задачам оперативного управления. В отличие от нормативных они носят ярко выраженный правоисполнительный, правоприменительный характер. По своему юридическому содержанию это – распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких предписаний проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела и вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т. е. их адресат – определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственной управленческой деятельности, так как в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и служат важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Именно они обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, но используются также и для реализации норм ряда других отраслей белорусского права (финансового, земельного, трудового и т. п.). Главное требование, предъявляемое к их изданию, – соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Законе «Об основах службы в государственном аппарате».

По юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным действиям.

В зависимости от целей и характера все индивидуальные акты можно разделить на оперативно-исполнительные и правоохранительные.

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т. д.). Издаются они практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты издаются с целью обеспечить охрану права от нарушений либо восстановить нарушенное право. В ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т. д.). В правоохранительных актах, как правило, дается правовая оценка поведению, деятельности различных субъектов правоотношений в сфере государственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, реализация которых не сводится к изданию индивидуального правоохранительного акта управления, а включает в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т. д.).

Каждый индивидуальный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующей данный вид отношений. Вместе с тем следует иметь в виду, что в ходе повседневной деятельности государственных органов нередко возникает вопрос, типового решения которого еще нет в нормах права. В этих случаях индивидуальные акты издаются в общих рамках компетенции государственных органов, в пределах правовых норм, устанавливающих их права и обязанности. Такое проявление оперативной самостоятельности, равно как и иные ее проявления, допускаются строго в пределах и целях, установленных в законе.

По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы.

Наряду с нормативными и индивидуальными выделяют также общие и смешанные правовые акты управления.

Общие акты содержат общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.) или общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.) либо разъясняют что-то.

В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо еще и общие требования.

По действию в пространстве различаются акты центральных и акты местных органов.

Акты центральных органов действуют либо на всей территории Республики Беларусь, либо лишь на ее части, предусмотренной актом.

Акты местных органов могут действовать лишь в пределах области, района, города и т. п.

В соответствии с принципом централизации и децентрализации в управлении акты местных органов должны соответствовать актам центральных органов.

По характеру компетенции органов, издающих акты, различаются акты общего и акты специального (отраслевого) управления.

К актам общего управления относятся акты Совета Министров, исполнительных комитетов, которыми регулируются отношения, возникающие в ряде отраслей государственного управления.

Акты специального (отраслевого) управления регулируют отношения, возникающие в одной отрасли. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и отделов исполнительных комитетов местных Советов.

Особое место в системе актов управления занимают акты, предусматривающие административную ответственность за их нарушение – акты с административной санкцией. Они относятся к числу общеобязательных нормативных актов управления и регулируют поведение всех граждан и должностных лиц в определенных сферах управления. Акты с административной санкцией и их применение – одно из важнейших средств, обеспечивающих охрану жизни и здоровья людей, прав и законных интересов граждан, охрану всех форм собственности, общественного порядка, обеспечение общественной безопасности. Издаются они Президентом Республики Беларусь, Советами депутатов до районного звена, исполнительными комитетами, но принимаются только в коллегиальном порядке. Круг вопросов, по которым акты с административной санкцией принимают местные Советы и исполкомы, строго ограничен и определен в ст. 5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Областные Советы депутатов и Минский городской Совет депутатов могут принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность по всем вопросам, если они не урегулированы актами вышестоящих органов, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; районные и городские Советы депутатов – по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, за нарушение правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил; за нарушение правил благоустройства и содержания населенных пунктов.

По форме различают правовые акты управления письменные – разновидность служебных документов; устные – для обеспечения общественной безопасности на транспорте, в воинских частях; конклюдентные – находят внешнее выражение в жестах работника ГАИ, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

По функциональной роли акты управления могут быть: плановые; по финансовым вопросам; методического характера; по кадровым делам; по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, они полуфункциональны.

В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности правовые акты управления подразделяются на:

• дискреционные – принимаются в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, – предоставляют субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

• акты «связанной администрации» – принимаются при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

По степени сложности решения правовые акты управления могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

В зависимости о даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

• немедленно (по общему правилу) с даты подписания, принятия;

• с даты, указанной в самом акте;

• в срок, указанный в другом акте;

• после государственной регистрации и официального опубликования.

В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект. Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Правительства Республики Беларусь, его Президиума, на заседаниях местных исполнительных комитетов, местных администраций, на заседаниях административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от кворума, от количества лиц, принимавших участие в заседании и проголосовавших «за». В соответствии с действующим законодательством такие акты принимаются простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома. Такой порядок установлен ч. 7 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства (см. ст. 25 Закона Республики Беларусь «О Совете Министром Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Если анализировать правовые акты управления в зависимости от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению и другим вопросам.

Важное значение имеет классификация правовых актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству, каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения. С их помощью могут решаться и управленческие вопросы, а следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. Статьей 101 Конституции Республики Беларусь предусмотрено два вида декретов:

• декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий;

• временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости по собственной инициативе или по предложению Правительства.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона.

Оба типа декретов имеют силу законов. Временные декреты представляются для последующего рассмотрения Парламентом и сохраняют силу, если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава обеих палат Парламента). Поскольку Конституцией не установлено, что Парламент обязан по итогам рассмотрения одобрить либо отменить соответствующий декрет, получила распространение практика принятия декрета к сведению.

Законом о Президенте Республики Беларусь установлено, что декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.

Декреты всегда нормативны и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни.

Указы по юридической силе находятся ниже, чем декреты. Ими регулируются вопросы, не требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными). В 2000 г. Президент издал 711 указов. Большая часть из них – указы индивидуального характера: о назначении на должности или освобождении от них, о награждениях, о присвоении званий.

Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления – акты коллегиальные, так как они могут быть приняты на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особо неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т. е. без рассмотрения на заседаниях (ч. 4 ст. 27 Закона Республики Беларусь «О Совете Министром Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Постановления могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Они издаются на основании Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и в целях их исполнения.

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Это акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у премьер-министра и его заместителей могут приниматься решения в форме протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить. Акты единоначального руководства принимаются по вопросам компетенции премьер-министра и требуют оперативного разрешения. В 2000 г. Правительством было принято 2024 постановлений.

Министерства, государственные комитеты и комитеты при министерствах и государственных комитетах издают приказы и инструкции. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений, организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления делятся на акты постоянного действия – не ограничены временными рамками и действуют до отмены (например, нормативные акты) и временного действия.