§ 3. Конституционное правосудие и ограничение прав 157

ривает ст. 59 Конституции РФ. Однако и суды со ссылкой на отсут- ствие федерального закона об альтернативной службе и вопреки принципу прямого действия Конституции отказывают в удовлет- ворении подобных исков. Такое решение принял 1 августа 1995 г. Га- гаринский межмуниципальный суд г. Москвы.

§ 3. Конституционное правосудие и проблемы ограничения прав и свобод

1. Важнейшим аспектом правозащитной деятельности органов конституционного контроля является проблема ограничения прав и свобод и пределы таких ограничений. Как известно, конституции предоставляют законодателю полномочия при определенных услови- ях и в определенных границах регулировать права и свободы челове- ка и гражданина, издавая законы и соответствующие им нормативные акты, в которых определяются условия, порядок осуществления, га- рантии защиты и формы ответственности за их нарушения.

Проблема состоит в том, что регулирование прав и свобод чело- века зачастую осуществляется через столкновение индивидуальных и публичных интересов, несовпадающих прав и интересов различных индивидов. Освещая эту проблему, известный немецкий юрист Клаус Штерн отмечает, что «все основные права, даже если они исходят из естественных прав человека, имеют предпосылкой своего существова- ния, с одной стороны, наличие государства, которое их гарантирует и защищает, с другой — противостояние именно этого государства ос- новным правам. Из этой дилеммы, — считает он, — может быть толь- ко один выход: провести тонкое, дифференцированное разграничение между сферой защиты основных прав и их ограничениями»¹.

Установление границ и пределов действия прав и свобод явля- ется одной из наиболее сложных проблем юридической системы. Ре- шая ее, законодатель должен руководствоваться принципами и нор- мами конституции. Установленные им ограничения в основном и со- ставляют предмет деятельности органов конституционного контроля. Исходя из посылки о том, что конституционные ограничения высту- пают показателем, позволяющим определять степень свободы и за-

¹ Государственное право Германии. Т. 2. С. 185.

158 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод

щищенности личности, конституционные суды решают, насколько вводимые ограничения соответствуют принципам правового госу- дарства и демократии, конституции и общепризнанным принципам международного права. В практике конституционных судов, а также региональных и международных органов по защите прав человека сложился ряд принципов и концептуальных установок для определе- ния конституционности вводимых и применяемых органами госу- дарственной власти ограничений прав и свобод. К их числу относится отсылка к закону ¹. Согласно данному принципу нормативное регу- лирование прав и свобод человека, а также их ограничения могут быть осуществлены только на уровне закона, соответствующего об- щим положениям конституции относительно допустимости и объема вводимых ограничений.

Другим важным принципом оценки конституционности зако- нов и иных нормативных актов считается соразмерность или запрет чрезмерных ограничений. Смысл его в том, чтобы выяснить, действи- тельно ли опасность для конституционного строя и правопорядка на- столько велика и реальна, что законодатель обязан предпринять меры и ограничения прав и свобод человека, соразмерные возникшей угрозе. Особые сложности и конфликты возникают в отношении тех прав и свобод, для которых конституция не устанавливает прямых оговорок, сужающих их содержание.

Выход из такой ситуации конституционные суды ряда зарубеж- ных стран находят в принципе сохранения сущностного содержания прав и свобод, смысл которого в установлении дополнительных правозащитных гарантий против чрезмерных ограничений. Это тре- бование нацелено на обеспечение сущностного содержания прав и свобод; оно используется как заслон против опасности «опустошения» этих прав, как панацея от многочисленных отсылок к закону, когда парламент может ввести такие ограничения, которые «выхолостят» содержание регулируемого права и свободы человека. Из этого следу- ет, что ограничения должны быть сведены к необходимому миниму- му, а чрезмерные ограничения — запрещены. Теория и практика установления ограничений основывались на том, что такие ограниче-

¹ В западной доктрине и практике используется термин, который буквально переводится на русский язык как «оговорка о законе».

159

§ 3. Конституционное правосудие и ограничение прав

ния находятся в зависимости от специфических условий существова- ния каждого государства и устанавливаются им самостоятельно. Од- нако в современных условиях международное сообщество выводит эту проблему за пределы внутренней компетенции государства. Основ- ные международные документы по правам человека определяют принципы введения ограничений, необходимых и допустимых в де- мократическом обществе, а также их пределы. Такие ограничения подразделяются на общие, перечисляющие условия, цели и пределы ограничений, и специальные, сопровождающие конкретные права и свободы. Всеобщая декларация прав человека (ст. 29) и Между- народные пакты о правах человека указывают следующие основания и условия возможных ограничений: они могут вводиться только на уровне закона; исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других и постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав; в интересах удовлетворения справедливых требова- ний морали, обеспечения и охраны государственной безопасности, об- щественного благосостояния в демократическом обществе. Как ви- дим, все вышеуказанные принципы конституционного правосудия — отсылка к закону, сохранение сущностного содержания, принцип соразмерности, запрет чрезмерных ограничений — в полной мере со- ответствуют международно-правовым нормам о необходимых и допу- стимых в демократическом обществе ограничениях.

Некоторые аспекты ограничений в международных документах регулируются более подробно. Так, например, в п. 2 ст. 8 Между- народного пакта об экономических, социальных и культурных пра- вах, где речь идет о свободе объединения в профсоюзы и праве на за- бастовки, специально указывается, что «настоящая статья не препят- ствует введению законных ограничений пользования этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или адми- нистрации государства». Перечень допустимых ограничений со- держится в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политиче- ских правах применительно к свободе передвижения и свободе выбора места жительства, а равно к праву покидать любую страну (п. 3 ст. 18); применительно к свободе мысли, совести и религии. К ним от- носятся ограничения, установленные законом и необходимые для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц. Аналогичные критерии ограничений устанавливаются в отношении права на свобо-

160 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод

ду выражения мнения, свободу собраний, ассоциации и некоторых других. В полном соответствии с этими установками российская Кон- ституция дает в ч. 3 ст. 55 перечень допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина.

2. Проблема ограничений прав и свобод человека стала реша- ющей при рассмотрении Конституционным Судом РФ дела о провер- ке конституционности ст. 12 Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» от 9 октября 1989 г. Закон СССР предусматривал ограничения права на забастовку в от- ношении ряда организаций, учреждений, предприятий и некоторых отраслей промышленности. Не устанавливая точные пределы огра- ничений, проистекающие из смысла и предназначения регулируемого права на забастовку, законодатель ввел запрет, препятствующий осу- ществлению содержательной сущности этого права, а именно исполь- зованию забастовки в качестве средства защиты профессиональных, социальных и экономических интересов работников. Тем самым уста- новленный законодателем запрет затрагивал саму сущность права на забастовку, что противоречит ст. 18 Конституции РФ, поскольку та- кое ограничение несовместимо с природой данного права, с его кон- ституционными гарантиями.

О несоответствии ст. 12 указанного Закона Конституции РФ свидетельствует и отсутствие среди названных в ней средств защиты законных прав и интересов граждан права на защиту в судебном порядке как важнейшего средства защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве, предусмотренного ст. 46 Консти- туции РФ. Крайне жесткий режим регулирования права на забастов- ку по ст. 12 позволяет исполнительным и правоохранительным органам без достаточных и необходимых правовых оснований запре- щать забастовки. Устанавливая чрезмерные ограничения предусмот- ренного в ч. 4 ст. 37 Конституции РФ права на забастовку, ст. 12 За- кона «О порядке разрешений трудовых споров (конфликтов)» проти- воречит ст. 46, а также ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая содержит прямой запрет антиправового (правонарушающего) закона.

Конституционный Суд РФ в п. 2 постановления от 17 мая 1995 г. по этому делу признал, что «установленный частью первой статьи 12 Закона СССР запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности к определенной отрасли не соответствует статьям 37 (часть 4) и 55 (час- ти 2 и 3) Конституции РФ». Как видим, Конституционный Суд при

161

§ 3. Конституционное правосудие и ограничение прав

обосновании своего постановления решал проблему ограничения прав человека с позиций сугубо формального подхода, не раскрывая со- держательной стороны устанавливаемых законом ограничений как чрезмерных и, следовательно, недопустимых при регулировании прав и свобод. И лишь в п. 3 постановления Суд указал на необходимость в федеральном законе определить условия и основания ограничения права на забастовку и связанные с этим необходимые компенсацион- ные механизмы и процедуры разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов), руководствуясь при этом ч. 2 и 3 ст. 55 Консти- туции РФ и общепризнанными принципами и нормами между- народного права. И в приведенном положении Суд в самом общем ви- де обозначает контуры ограничений права на забастовку, которые должны стать ориентирами при принятии федерального закона.

Опираясь на критерии, которые слагаются в принцип соразмер- ности (пропорциональности), конституционные суды многих стран (ФРГ, Испания, Австрия, Франция, Италия и т. д.) осуществляют действенный контроль за законодательством, определяя правовую обоснованность (легитимность) ограничения основных прав или их нарушение. Правовую технологию такого обоснования наглядно ил- люстрируют решения Конституционного совета Франции относитель- но ограничения права на забастовку. В решении от 25 июля 1979 г. Совет определил, что законодатель должен осуществлять «необходи- мое целевое согласование между защитой профессиональных интере- сов, средством которой является забастовка, и соблюдением обще- ственных интересов, которым забастовка способна причинить ущерб». Развивая эту позицию в решении от 28 июля 1987 г., Конституцион- ный совет ставил перед собой цель — определить, являются ли уста- новленные законодателем ограничения оправданными, необходимы- ми и соразмерными. Конституционный совет признал право законо- дателя устанавливать такие ограничения, которые позволяют обеспе- чить необходимый «минимум услуг» (работ) для поддержания нор- мального жизнеобеспечения в обществе. В этой связи следует отме- тить, что на Западе под влиянием конституционных судов наметилась тенденция либерализации законодательного регулирования права на забастовку, направленная на сужение его ограничений. Одновремен- но утвердился принцип, обязывающий бастующих обеспечить необ- ходимый обществу «минимум услуг».

Особое место проблеме ограничений было отведено Конститу- ционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституцион-

162

Глава ГУ. Конституционная защита прав и свобод

ности статей 220¹ и 220² УПК РСФСР по жалобе гражданина Аветя- на. В отношении него было возбуждено уголовное дело за злостное уклонение от уплаты алиментов и вынесено постановление о применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу, которое исполнено не было вплоть до момента прекращения уголов- ного дела. Аветян обращался в суды общей юрисдикции с жалобами на незаконность такого постановления и просил его отменить. Одна- ко в рассмотрении жалобы ему дважды было отказано со ссылками на ст. 220¹ и 220² УПК, согласно которым такие жалобы могут быть при- несены только реально содержащимся под стражей лицом и рассмат- риваются судами по месту такого содержания. Эти нормы УПК ограничивают реализацию конституционного права граждан на обра- щение за судебной защитой. Между тем согласно Конституции допу- стимые ограничения могут быть введены только в целях защиты ос- нов конституционного строя, нравственности и здоровья населения, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Суд разъяснил, что право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в проти- воречие с данными целями и, следовательно, оно не подлежит огра- ничению. Поэтому, подчеркнул Суд, право на судебную защиту отне- сено по Конституции к таким правам, которые не могут быть огра- ничены ни при каких обстоятельствах (ч. 3 ст. 56), а в контексте оспариваемых статей УПК его смысл должен состоять в конкретиза- ции субъективного права на охрану государством достоинства лично- сти, а также ее свободы и неприкосновенности. Суд особо подчеркнул, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными зако- ном способами (ч. 2 ст. 45 Конституции) и спорить с государством в лице любых его органов.

Рассматривая с этих позиций проблему ограничений. Суд уточ- нил, что неприкосновенность личности, в том числе психическую (давление на сознание и поступки человека), нарушают не только су- ществующие ограничения, но и выявившаяся опасность их примене- ния, прежде всего — угроза потерять свободу. К тому же реально ис- полненные и неисполненные постановления о заключении под стражу могут быть незаконными, необоснованными. Произволу властей и