Глава IV. Защита прав и свобод человека и гражданина — функция российской системы конституционного контроля

§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации

1. Действующая Конституция РФ определяет Российскую Фе- дерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1), идеи, ценности и прин- ципы которого должны быть положены в основу всего конституцион- но регулируемого пространства. Права и свободы человека и гражда- нина, их признание, защита и гарантии утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод челове- ка и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их. Принцип связанности государства правами и свободами устанавливается в ст. 2:

«Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражда- нина — обязанность государства». Чрезвычайно важным принципом представляется и введение прямого запрета антиправового (право- нарушающего) закона: «В Российской Федерации не должны изда- ваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы челове- ка и гражданина» (ч. 2 ст. 55).

Реализация и эффективность этих принципов и норм обеспечи- вается установлением развернутой системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которая венчается деятельно- стью конституционного правосудия в лице его специального органа — Конституционного Суда РФ. По задачам, объему и способам реализа- ции своей деятельности в сфере конституционного контроля Суд вы- ступает как орган, важнейшей функцией которого является защита прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод обусловлен при- знанием приоритетного значения института прав и свобод в системе

135

§ 1. Развитие системы конституционного контроля

основ конституционного строя России; его включение в данный раздел мы считаем и теоретически, и практически принципиально важным. В этой связи особо следует отметить, что в некоторых разработках западных юристов относительно полномочий и роли кон- ституционного суда тезис о защите прав и свобод как основополагаю- щей функции конституционного суда оспаривается и акцент переносится на его функцию в качестве «стража конституции»¹. Обоснование этой позиции состоит как в том, что во имя защиты кон- ституции допускается ограничение прав и свобод, так и в тезисе «об относительности» основных прав и политических интересов. Иг- норируя конституционную установку о приоритете прав и свобод че- ловека и гражданина, отдельные российские юристы также рассмат- ривают права и свободы как ценность, равнозначную интересам госу- дарства. Такое уравнивание представляется неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции манипу- лировать правами и свободами человека в угоду политической целе- сообразности. Тем самым деформируется представление о самой сущ- ности и предназначении института конституционного контроля.

Как уже отмечалось, приоритет прав и свобод человека призна- ется неотъемлемым принципом правового государства; более того, их приоритет как высшей ценности действует на всех трех уровнях права — национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок как определяющих его деятельность и его решения, Конституционный Суд обеспечивает единство законода- тельной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Эта двуединая функция Конституционного Суда — за- щита Конституции и защита прав и свобод неотделимы и неразрывны. Данная позиция подтверждается и закрепляется и в новом Фе- деральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ. Статья 3 Закона о полномочиях Конституционного Суда начинается с определения целей конституционного правосудия, к которым относит защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод чело- века и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в сущности, органически связаны с правами и свободами, защита ко-

1 См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 279.

136

Глава IV. Конституционная защита прав и свобод

торых становится не только важнейшей, но и сквозной функцией Конституционного Суда.

О том, что именно эта функция является или должна быть клю- чевой в деятельности органов конституционного контроля, нас убеж- дают как теоретические выводы, основанные на системном и телеоло- гическом толковании соответствующих конституционных норм, так и сложившаяся практика. В демократических правовых государствах она отмечена в системе конституционного контроля общей тенден- цией расширения юридических источников преимущественно с целью обоснования и защиты прав и свобод человека. Особенно наглядно это прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В по- следние годы он существенно расширил конституционное пространст- во защиты прав и свобод человека, включив в него преамбулу Кон- ституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основ- ных прав и свобод, провозглашенных в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и экономических прав граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство включаются и так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством Республики со ссылкой на преамбу- лу Конституции 1946 г. В качестве источников конституционно гарантированных прав и свобод эти принципы приравниваются по значимости к самой Конституции и толкуются наравне с ее текстом;

обычно они выводятся либо из отдельных конституционных положе- ний, либо из совокупности органических законов, либо из свода дей- ствующего законодательства, включая и кодексы. Так, например, из конституционной гарантии режима собственности Конституционный совет вывел субъективное право собственника «свободно распоря- жаться своим имуществом»¹. Конституционный совет в своих поста- новлениях со всей определенностью указывает на права и свободы, о которых упоминается в преамбуле Конституции, как на критерий, руководствуясь которым Совет осуществляет контроль за конститу- ционностью законов. Так, он обосновал свою позицию по запросу о конституционности закона, предусматривающего контроль за созда- нием ассоциаций в решении от 16 июля 1971 г.

'^Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 84, 95.

137

§ 1. Развитие системы конституционного контроля

Определяющая роль института прав и свобод человека при осу- ществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Сошлемся на пример Австрии. В 1984 г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими Конституции, из них в 16 случаях по той причи- не, что они ограничивали одно из основных прав человека, а в 1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из них 22 — на том же основании¹.

В условиях становления в Российской Федерации демократи- ческого правового государства права и свободы человека и граждани- на являются в деятельности Конституционного Суда той доми- нирующей ценностью, которая определяет его сущность и предназна- чение. Права и свободы выступают как основополагающий критерий оценки Конституционным Судом соответствия законов и иных нормативных актов Конституции РФ.

Рассматривая защиту прав и свобод как ключевую функцию Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции приципа, согласно которому права и свобо- ды человека являются неотчуждаемыми, принадлежащими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой для на- шего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего в признании за ними особого приоритетного статуса и соответственно высшей степени защищенности.

2. Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспекти- ве функционирования института конституционного контроля, начи- ная с Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г. еще в условиях СССР². Не обладая достаточными полномочиями, не буду- чи наделенным необходимым механизмом реализации выносимых им заключений и являясь в силу этого в основном совещательным органом, Комитет конституционного надзора тем не менее внес зна- чительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора права возбуж- дать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-

1 См.: ErmacoraF. Grundrifi der Menschenrechte in Osterreich. Wien, 1988. S. 309.

² См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С.87—114.

138 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод

вторых, правом принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в Кон- ституции СССР и международных договорах по правам человека с участием СССР. Отменять другие нормативные акты, не соответству- ющие Конституции, Комитет не имел права.

Используя свои полномочия в этой области. Комитет конститу- ционного надзора признал противоправной практику применения не- опубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанно- стях граждан и указал в качестве обязательного условия применения таких актов их опубликование.

Если принять во внимание, что именно в области регулирова- ния прав и свобод советских граждан сложился и действовал об- ширный массив подзаконных нормативных актов (постановлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве сво- ем не публиковались и носили закрытый («для служебного пользова- ния») характер и потому не были известны гражданам, то значение этого решения Комитета конституционного надзора невозможно переоценить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок опуб- ликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих заключений Ко- митет конституционного надзора признал противоречащими Консти- туции и Международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах ограничения свободы передвижения и выбора места жительства в форме прописки; квалифицировал как антикон- ституционный Указ Президента СССР о запрете проведения де- монстраций в центре Москвы.

Однако недостатки в функционировании системы конституци- онного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом по типу и образцам, которые получили ши- рокое распространение в послевоенной Европе, включая бывшие со- циалистические страны. Развитие института конституционного кон- троля было связано с необходимостью утверждения конституционно- го правосудия в качестве надежного гаранта демократии, конституци- онной законности и защиты прав человека от произвола и их массово- го нарушения. Многолетний опыт деятельности конституционных су- дов в цивилизованных странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого конституционные суды

139

§ 1. Развитие системы конституционного контроля

считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового госу- дарства.

Еще до распада СССР Верховный Совет России принял реше- ние о создании Конституционного Суда: Конституция РФ была до- полнена статьей 165¹, в которой определялись полномочия этого Суда; Закон о Конституционном Суде РСФСР был принят 12 июля 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответ- ствия Конституции законов, указов Президента, постановлений Пра- вительства, их отмена в случае признания неконституционными;

запрет антиконституционных политических партий и общественных объединений; разрешение споров о компетенции различных госу- дарственных органов и т. д. Возросла юридическая сила решений Кон- ституционного Суда: постановления Суда о несоответствии Конститу- ции международных договоров и нормативных актов являлись окон- чательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачи- вали юридическую силу и не подлежали исполнению, а органы, из- давшие такие акты, обязаны были устранить допущенные в результате их применения нарушения основных прав или законных

интересов граждан.

Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Кон- ституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических ак- тов Конституции. Такие решения распространялись и на положения других нормативных актов, которые были основаны на признанном неконституционным нормативном акте, что указывалось в постанов- лении Конституционного Суда. В случае отсутствия специального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными лицами. Если какие- либо нормативно-правовые акты были отменены или утратили дейст- вие в результате принятия нормативного акта, признанного некон- ституционным, то такие акты вновь обретали утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того, Конституционный Суд мог придать своим поста- новлениям об антиконституционности обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.

Осуществляя контроль за конституционностью законодательст- ва, Конституционный Суд одновременно выступал гарантом прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г. неконституци-

140 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод

онным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Мини- стерства безопасности и Министерства внутренних дел, Конституци- онный Суд мотивировал свое решение тем, что такое слияние мощ- ных «силовых» структур может создать реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина.

3. В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод — инди- видуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы наделялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые утверждали, что их основные права и за- конные интересы были нарушены или не защищены решением суда или иного государственного органа, должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения, ставшие результатом: 1) не- применения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего применению; 3) не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы Кон- ституции, когда она может быть применена непосредственно (ч. 1 ст. 66).

Используемое в Законе применительно к индивидуальной жа- лобе понятие «правоприменительная практика» позволяло усилить контроль за применением права в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в российских условиях того периода имело первостепенное значение для защиты прав и свобод. Такая система была направлена на то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функ- ционирования государства и общества, а не оставались бы де- кларацией, мертвой буквой, как это зачастую имело место в совет- ский период.

В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существенную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспаривае- мое решение представляло собой обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприменительной практике подход, ставший своего рода правовым стереотипом или обычаем. Смысл этой своеоб- разной формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда на наиболее распространенной управленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при приеме

141

§ 1. Развитие системы конституционного контроля

индивидуальных жалоб, цель которых — отсечь нехарактерные для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и

свобод.

Объявляя правонарушающее обыкновение антиконституцион- ным, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в консти- туционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе ис- полнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, яв- ляясь высшей судебной инстанцией, Конституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в законе, право- применительной практики в том числе и Верховного Суда, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда как высшего гаранта прав и свобод граждан.

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рас- смотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкновение, на основе которого принято обжалуемое решение, как антиконституци- онное, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес должны быть защищены компетентным органом, если для этого не имеется иных препятствий, кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкнове- ние считалось главным условием принятия индивидуальной или кол- лективной жалобы. Однако по Закону Конституционный Суд мог так- же рассматривать жалобу на решение, которое хотя и не было приня- то в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значе- нию способно создать такое обыкновение (ч. 3 ст. 66). С обыкновени- ем Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкно- вением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституци- онном Суде имеет важное значение для правоприменительной прак- тики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67). Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта внимания в деятельности Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правопримени- тельной практики России в советский и постсоветский период. В этой практике, включающей и судебную, у нас складывались обыкнове- ния, подчас искажавшие смысл и объем не только конституционного, но и всего законодательного регулирования прав и свобод, поскольку

142 Глава ГУ. Конституционная защита прав и свобод

в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, приказы, распоря- жения) , зачастую закрытые, секретные и т. п., вводившие всевозмож- ные дополнительные ограничения прав и свобод, неведомые гражда- нам.

Введение такой формы индивидуальной жалобы имело целью ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Кон- ституционный Суд по любому поводу или отдельным случаям. Как своеобразное условие приема и рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы обыкновение способствовало выявлению не только нарушений конституционных прав и свобод гражданина в каждом отдельном случае, но и пресечению антиконституционности правоприменительной практики.

Нам представляется, что указанные выше требования сущест- венно осложняли для граждан возможность подачи жалобы. Они требовали специальных и профессиональных знаний, информиро- ванности относительно правоприменительной практики и способно- сти дать квалифицированную оценку тенденциям ее развития. Оче- видно, что оценка жалобы с этих позиций — дело самого Конституци- онного Суда, который и должен мотивировать отказ в принятии жало- бы именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из трудновыполнимых для граждан условий и требований объективно ограничивал возможности граждан обращаться в Консти- туционный Суд и тем самым препятствовал выполнению им функции гаранта прав и свобод граждан.

Несмотря на отмеченные недостатки, защита прав и свобод граждан была осуществлена в результате многих принятых Конститу- ционным Судом решений. В годовом отчете — послании Верховному Совету РФ «О состоянии конституционной законности в РФ» от 5 марта 1993 г.¹ излагаются основные установки и решения Суда в за- щите прав человека. В результате рассмотрения ряда индивидуаль- ных жалоб Конституционный Суд признал неконституционной правоприменительную практику по следующим вопросам: увольне- ние граждан с работы только по причине достижения ими пенсионно- го возраста Суд квалифицировал как дискриминацию; установление

1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5,6.

143

§ 1. Развитие системы конституционного контроля

ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с ра- боты — как ограничение права на судебную и иную защиту; адми- нистративный порядок выселения граждан из незаконно занятых жи- лых помещений с санкции прокурора, но без права судебного обжало- вания такой санкции — так же как нарушение права на судебную за- щиту; признал противоправными ограничения возмещения причи- ненного ущерба определенным сроком выплаты (за три месяца вы- нужденного прогула) при восстановлении незаконно уволенных на работе¹. Проиллюстрируем позицию Конституционного Суда в этой области более подробно двумя решениями.

В Конституционный Суд поступили индивидуальные жалобы Н. М. Ланкиной и семи других граждан с требованием признать не- конституционной правоприменительную практику, сложившуюся при рассмотрении жалоб на вступившие в законную силу судебные решения об отказе в восстановлении на работе. Действовавшее в тот период гражданско-процессуальное законодательство РФ не устанав- ливало каких-либо сроков, в течение которых граждане вправе обжа- ловать решения судов по любой категории гражданских дел, включая и дела о трудовых спорах. Однако в 1988 г. в Основы законодатель- ства Союза ССР и союзных республик о труде и в Кодекс законов о труде РСФСР были внесены дополнения, которые предусмотрели предельный срок (один год) для обжалования в суд отказа в восста- новлении на работе. С учетом этих дополнений суды перестали рассматривать в надзорном порядке такие жалобы, если истек указан- ный срок. Обратившиеся в Конституционный Суд граждане считали, что отказ проверить достоверность фактов, повлекших увольнение, и рассмотреть доводы заявителей, по существу, ущемляет их право на

судебную защиту.

В решении по этому делу Конституционный Суд постановил, что введение в трудовое законодательство ограничительных сроков не только игнорирует возможность судебных ошибок по делам о восста- новлении на работе, но и лишает суды полномочий на их исправле-

1 Всего за период своего существования (1991—1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав и свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в пользу граждан, права ко- торых Конституционный Суд взял под свою защиту. См.: Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С.122—123.

144 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод

ние. Суд отметил, что допущенное отступление от норм гражданского процесса ухудшило возможности рабочих и служащих защищать свои трудовые права в порядке надзорного судопроизводства. При таких обстоятельствах, когда возникает коллизия норм гражданско-процес- суального и трудового законодательства, применению подлежат нормы ГПК. Однако судебная практика по этому пути не пошла. В результате сложившегося обыкновения оказались нарушенными мно- гие положения Конституции РФ: право граждан на судебную защиту, гарантируемое ст. 63 Конституции без каких-либо изъятий; равенство граждан перед законом и судом (ст. 34) и гарантии защиты прав, сво- бод и законных интересов всеми способами, не противоречащими за- кону (ст. 61). Суд также определил, что ограничение реальной воз- можности обжаловать в надзорном порядке отказ в восстановлении на работе не соответствует конституционным гарантиям права работни- ка на справедливые условия увольнения (ст. 14) и тем самым ущем- ляет право на труд, закрепленное в ст. 53 Конституции.

Конституционный Суд установил и ряд других нарушений Кон- ституции, а также общепризнанных международных норм, относя- щихся к правам человека. На этом основании 23 июня 1992 г. он принял постановление¹, которым признал обыкновение правоприме- нительной практики, сложившееся после внесения названных выше дополнений в законодательство о труде, не соответствующим Консти- туции. Одновременно Конституционный Суд предложил Верховному Суду Республики проверить в качестве надзорной инстанции обжалу- емые судебные решения и устранить допущенные нарушения права на судебную защиту по делам о восстановлении на работе. Верховно- му Совету РФ предложено изучить вопрос о необходимости отмены нормы ч. 5 ст. 211 Кодекса законов о труде как не соответствующей Конституции².

Еще один пример. Известно, что в практике судов советского периода значительное место занимали так называемые трудовые де- ла, особенно споры, связанные с незаконным увольнением с работы. Больше 50—60% таких споров решалось в пользу граждан. Однако справедливое судебное решение о восстановлении незаконно уволен-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. NS30.CT.1809.

2 Законом от 25 сентября 1992 г. эта норма исключена из КЗоТ РСФСР.