§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 409

налагающие санкции; 2) решения, касающиеся налогообложения, выдачи лицензий и др.; 3) решения об охране природы и мерах без- опасности различного характера; 4) решения о присуждении наград, назначении пособий, предоставлении ссуд, займов, дотаций и субси- дий; 5) решения, касающиеся официальных расследований, экс- пертиз, ревизий и др.; 6) решения в сфере планирования и страхования¹.

Анализируя административную судебную практику в США, Д. Барри делает вывод о том, что подавляющее большинство судеб- ных исков касается незаконных решений и действий государственных властей, нарушающих интересы гражданина. Отмечается, что инди- вид вправе требовать: приостановления или отмены действия адми- нистрации либо объявления его незаконным или «ничтожным»². Пер- вый из них именуется судебным постановлением о запрете, второй — деклараторным решением суда о признании действия незаконным. Если по достижении этих целей гражданин остается неудовлет- воренным действиями государственной власти, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту коли- чества исков к государству о компенсации. В основном они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными государственным автотранспортом; с ущербом, вызванным халатно- стью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским об- служиванием, и др.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку квазисудебные административные учреждения действуют в масшта- бах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узковедомственный характер.

Согласно существующим правилам административной проце- дуры служащие квазисудебных административных органов вправе в пределах своих полномочий: 1) принимать присягу и заявления;

1 См.: Verkuil P. R. The Emerging Concept of Administrative Procedure//Columbia Law Review, 1978. № 1. P. 303—304.

² См.: Барри Д. Возмещение убытков, причиненных гражданам государством аспекты защиты прав человека в США/УГосударство и право. 1993. № 1. С. 110.

14*

410 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

2) принимать решения о выдаче повесток; 3) получать относящиеся к делу доказательства; 4) принимать или получать показания под присягой, когда это необходимо в целях правосудия; 5) руководить ходом слушания; 6) проводить совещания для разрешения спорных вопросов по соглашению сторон; 7) разрешать процедурные или иные вопросы; 8) принимать или рекомендовать решения. В соответствии с законом могут быть приняты к рассмотрению любые устные или ве- щественные доказательства, но коллегиальный административный орган квазисудебного характера, следуя установленной практике, должен исключить не относящиеся к делу, несущественные или дуб- лирующие друг друга доказательства. Санкция не может быть применена, если не рассмотрены, не заверены и не признаны сущест- венными все доказательства или те их части, которые приводит в обоснование своей позиции сторона по делу и которые имеют не- посредственное отношение к делу¹. Правила административной про- цедуры предусматривают, что сторона по делу имеет право предъяв- лять иск или осуществлять защиту посредством представления уст- ных или вещественных доказательств или фактов, опровергающих доказательства другой стороны, и участвовать в перекрестном допро- се, который может потребоваться для полного и объективного ракры- тия обстоятельств дела.

Закономерен вопрос, в чем заключается разница между общи- ми судами и коллегиальными административными органами квази- судебного характера. По мнению В. А. Туманова, разница между ни- ми достаточно велика. Во-первых, в отличие от общих судов адми- нистративные трибуналы отнюдь не пассивны в отношении отыска- ния доказательств и проведения следственных действий. Во-вторых, для судов общей юрисдикции характерна гласность отправления правосудия, тогда как по общему правилу судебное разбирательство в административных трибуналах ведется в закрытом порядке.

Кроме того, принципиальное различие между ними заключено в том, что по степени возможности отхода от принципа «жесткого» прецедента трибуналы находятся в более «привилегированном» поло- жении, нежели общие суды. В США квазисудебные административ-

1 См.: Правила административной процедуры. Свод законов США — титул 5, глава 5//США. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 283.

411

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

ные органы отличаются практически полной самостоятельностью в процессе вынесения решения по существу административного спора. Наконец, в качестве апелляционной инстанции на решения адми- нистративных трибуналов выступают именно общие суды, которые «проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган адми- нистративной юстиции принял явно ошибочное решение ввиду недо- статочности или недостоверности фактов»¹.

Сказанное выше позволяет сделать общий вывод о том, что не- зависимые судебные и квазисудебные учреждения в США играют ис- ключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правовым средством защиты гражда- нами своих прав. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, под- черкивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судебного надзора, высказывает мысль о том, что «понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской полити- ческой системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе»².

В современных условиях в Великобритании все большее значе- ние наряду с судами общего права приобретают органы админи- стративной юстиции. К числу свойств административных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др. Это тем более важно, что «обычные суды очень медленно работают, их процесс слишком формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»³.

Развитие административной юстиции в Великобритании связа- но с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, ко- торый создал единую правовую основу деятельности большого коли- чества органов, занимающихся разрешением административных кон- фликтов в социально-экономической сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с

1 Подробнее см.: Судебные системы западных государств. С. 57—59.

² Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США/УПрава человека

накануне XXI века. С. 286.

³ Schwartz В., Wade Н. W. R. Legal control of government. Administrative law in Britain and the United Stales. Oxford, 1972. P. 443—444.

15—1333

412_____ Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультативным органом при правительстве. Совет административ- ных трибуналов вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим дея- тельность специальных судов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их дея- тельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждение трибуналов осуществляется в статутном порядке соот- ветствующими актами британского парламента. Основная функция трибуналов — рассмотрение споров между гражданами и государст- венными учреждениями по вопросам, имеющим общественный ин- терес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что три- буналы административного расследования являются специальными правоприменительными органами, дополняющими систему судов об- щей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как «со- здаваемый парламентом механизм» для целей административного арбитража, а не как часть аппарата государственного управления.

Сегодня в Великобритании действуют 67 систем администра- тивных трибуналов¹, включающих комитеты, комиссии, суды и соб- ственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто но- сят узковедомственный характер.

Классификацию административных трибуналов можно прово- дить по следующим сферам социально-экономической жизни: регули- рование землепользования, уровень благосостояния населения, проб- лема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции. В соответствии с такой классификацией сфер регули- рования в Великобритании создаются и необходимые трибуналы. Например, по вопросам регулирования землепользования учрежде- ны: трибунал земельных отношений, суды местного землепользова- ния, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных от- ношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере регулирования благосостояния населения существуют трибунал национального вспо-

Р.243.

1 См.: Greenwood I. R., Wilson D.I. Public adminislration in Britain. L., 1984.

413

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

моществования, трибунал производственного травматизма, трибунал медицинского обеспечения, трибунал национальных служб здраво- охранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоя- щие из трех членов (под председательством профессионального юрис- та) . Они рассматривают споры между предпринимателями и наемны- ми работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных тибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Апелля- ционный трибунал рассматривает также жалобы на постановления административных органов относительно регистрации профсоюзов и по другим вопросам трудовых отношений. Характерно, что указан- ный трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелля- ционного суда, но и дополнительных членов трибунала — специали- стов либо представителей предпринимателей и работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потре- бителей и т. п. Помимо профессиональных юристов в составе данного суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции

регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции за- нимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпри- нимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговой практики, а также разбирает просьбы об освобождении от налогообложения како- го-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Данный орган состоит из трех судей Высокого суда, назначаемых лордом-кан- цлером, одного судьи Сессионного суда Шотландии, одного судьи Верховного суда Северной Ирландии, а также 10 других лиц, назна- чаемых на три года из специалистов по вопросам производства и торговли. Дела в нем обычно рассматривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных адми-

15*

414 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

нистративных трибуналов, комитетов и судов различной специализа- ции, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собст- венным регламентом. В таких условиях административное право Анг- лии, выступая как связанная с компетенцией должностных лиц и органов управления отрасль законодательства, находит исключитель- ное применение в специальных административных судах. Многие британские специалисты по проблемам административного права и административной юстиции отмечают в этой связи, что адаптация ад- министративно-управленческих норм к задачам и функциям госу- дарственного управления должна соответствовать основным принци- пам права и правопорядка¹.

Многие британские административисты считают, что, несмотря на кажущуюся стройную картину административной юстиции, здесь еще много нерешенных проблем. Так, до конца не ясны взаимосвязи и отношения между «основным» учреждением-министерством, его руководством, с одной стороны, и трибуналом — с другой, а также юридическая природа таких взаимоотношений. Не вполне очевидно и место трибунала в административно-судебных отношениях. Неко- торые авторы предлагают называть такие трибуналы специальными, а не административными, так как при выборе трибунала для решения спора государственное ведомство склонно обращаться к «специально- му» органу расследования обстоятельств и содержания спора². Совре- менная деятельность национального Совета трибуналов оценивается этими авторами как беспорядочная, нерациональная, требующая «слияния юрисдикции», укрепления кадрами специалистов.

4. Рассмотренные современные модели административной юс- тиции в различных странах подтверждают тезис о существовании мно- гочисленных разновидностей этого института. Обязанность государ- ства обеспечить гражданину судебную защиту его законных прав и интересов является важным элементом правовой государственности, ибо, как подчеркивает видный русский административист А. И. Ели- стратов, «одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость»³. Общий важный

1 См., например: Bromhead P. Britain's developing constitution. L., 1974. P. 87.

2 См.: Nedjati Z. M., Trice]. E. Op. cil. P. 27.

³ Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданинУ/Вопросы администра- тивного права. М., 1916. С. 80.

415

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

1

принцип права на правосудие является необходимым элементом сис- темы правовой защищенности личности.

Как было показано в настоящей главе, в последнее время во многих странах наблюдается специализация судов и судей. В сов- ременных условиях роль и престиж административной юстиции в ка- честве специализированных органов защиты прав и свобод граждан от публичной власти постоянно усиливается. Это связано не в послед- нюю очередь с тем, что большую опасность для гражданина, его чес- ти, достоинства и свободы представляют любые формы злоупотреб- ления властью со стороны должностных лиц. Иными словами, боль- шая угроза правам отдельного гражданина исходит от органов госу- дарственного управления, возможные злоупотребления которых под- лежат контролю со стороны административного судьи. Не случайно немецкие ученые Н. Пех и Г. Штуби подчеркивают, что «адми- нистративная юстиция контролирует исполнительную власть». При этом контроль осуществляется как в отношении соблюдения админи- стративных процедур, так и в отношении материального содержания законов, т. е. в соответствии с принципом законности управления. Материальное содержание определяется прежде всего сквозь призму основных прав. Кроме того, контроль охватывает также и проблемы судейского толкования, тем самым определяется спектр усмотрения, который законодатель предоставляет исполнительной власти¹.

Многие ученые-юристы сходятся во мнении, что основания для судебного контроля за деятельностью администрации и исполнитель- ных учреждений как в континентальной, так и англосаксонской сис- темах права в общих чертах совпадают. Это такие основания, как не- компетентность органа управления при издании исполнительного ак- та, несоблюдение формально-юридических требований подготовки и издания административного акта; злоупотребление (или неправомер- ное пользование) теми полномочиями, которые возложены законом на орган государственного управления и должностных лиц; фактиче- ское нарушение закона и др.

В рамках настоящей главы не представляется возможным дать исчерпывающий обзор всего многообразия моделей и форм админи- стративной юстиции. Деятельность административной юстиции, дав-

¹ См.: Paech N.. Stuby G. Machtpolitik und Volkerrecht in den Intemationalen Bezie- hungen. Baden-Baden, 1994. S. 497.

416 __ Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

но и в целом успешно функционирующей в западных странах, пред- ставляет несомненный интерес в плане изучения зарубежного опыта. Специфика института административной юстиции состоит в том, что административные суды стремятся восстановить нарушенное право гражданина в тех случаях, когда нарушителем является государ- ственный служащий, а нарушенным — не частное, а публичное право какого-либо лица. «Необходимо только, — пишет 3. М. Ниджати, — чтобы административный трибунал действовал на началах добросо- вестности и справедливости, а информацию суд может получать из любых источников, но с учетом их соотносимости с характером дела, рассматриваемого по существу»¹.

Административная юстиция является эффективным инстру- ментом ограждения личности от незаконных или необоснованных притеснений публичных властей, представляя собой «одно из дейст- венных средств защиты самого правового государства»². По мнению Ф. Люшера, двухзвеньевая система судебного контроля служит до- полнительной гарантией реализации основных прав и свобод гражда- нина, что отмечается и в постановлениях Государственного совета Франции. Например, в своем постановлении от 30 марта 1962 г. Госу- дарственный совет указал, что «распределение полномочий судей в системе общегражданского судопроизводства, с одной стороны, и ад- министративной юстиции — с другой, само по себе представляет гарантию обеспечения прав и свобод граждан»³.

Анализ института административной юстиции дает основание для вывода о том, что в демократическом обществе органы государ- ственного управления и должностные лица не только наделяются правом издавать нормативные акты, порождающие правовые послед- ствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках зако- нов и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необхо- димости — возмещать ущерб, причиненный этими действиями. Жа- лоба в административном порядке (т. е. административный иск заин- тересованного лица) — это основная специальная процедура, которой пользуется гражданин для пересмотра или аннулирования «незакон- ного распоряжения правящей власти»⁴.

1 Nedjati Z. М. Administrative Law. Nicosia, 1974. P. 144.

² Capion Joseph. Op. cil. P. 142.

3 Luchaire F. Le Conseil Constitutionnel. P. 213.

⁴ Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 185.

Раздел третий Международная защита прав человека