§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 389

i

Аналогичные положения содержатся в Межамериканской кон- венции прав человека. Так в п. 1 ст. 25 говорится: «Каждый человек имеет право на прямое и скорое обращение или на любое другое эф- фективное обращение в компетентный суд или трибунал для защиты против действий, которые нарушают его основные права и свободы, признаваемые Конституцией или законами соответствующего госу- дарства или по настоящей Конвенции даже в том случае, когда такие нарушения совершены официальными лицами или лицами при ис- полнении ими служебных обязанностей»¹.

Процессуальные гарантии играют решающую роль в защите права собственности, права на политическое убежище, на альтерна- тивную службу и многих других. Таким образом, по своему предназ- начению в системе правозащитных механизмов они приобретают огромное значение для реализации всего комплекса так называемых материальных прав.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

1. Административная юстиция является одним из важных инс- титутов защиты прав и свобод человека. Административная юсти- ция — это самостоятельная, специализированная судебная власть, призванная защищать субъективные права гражданина от незакон- ных распоряжений и решений административной власти. Следова- тельно, основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами госу- дарственного управления.

Следует учитывать ряд факторов, которые непосредственно вли- яют на усиление роли административной юстиции. В их числе — по- степенное возрастание воздействия государства со второй половины XX столетия на все основные сферы общественной жизни. Од- новременно наблюдается тенденция к непрерывному росту в госу- дарственном механизме значения и потенциала исполнительной вла- сти. Как показывает опыт, именно эта власть, «имея в своем распо-

1 Цит. по: Права человека Сборник универсальных и региональных между- народных документов. Изд-во МГУ 1990 С 152.

390 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

ряжении неограниченные полномочия, склонна медленно, но верно выхолащивать содержание основных прав»¹.

Увеличение числа коллизий между должностными лицами и гражданами в связи с расширением управленческой деятельности пред- полагает не только создание, но и усовершенствование специальных органов судебного или квазисудебного характера, которые призваны аннулировать незаконный административный акт и тем самым вос- становить нарушенное субъективное право индивида. Из этого следу- ет, что административная юстиция рассматривает не всю деятель- ность административных органов, а лишь неправомерные админи- стративно-юридические акты. Последние могут быть выражены в форме действия или бездействия, нарушившего права или законные интересы другого участника правоотношения — гражданина.

При этом нельзя не видеть связи между усилением роли адми- нистративной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в по- следние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена не только расширением каталога прав и свобод и появлением их но- вых «поколений», но и ростом требований, предъявляемых к госу- дарственным должностным лицам, в том числе и к судьям админи- стративной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объектив- ный подход к жалобам граждан².

Поскольку односторонне властные полномочия нередко явля- ются источником различных злоупотреблений — в форме превыше- ния власти, обхода законов, посягательства на права граждан и др., — органы административной юстиции призваны пресекать подобные злоупотребления и наказывать неправомерно действующих должно- стных лиц. Как правило, судьи административных юрисдикции име- ют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следовательно, роль административ- ной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти консти- туционная юстиция. Исходя из общих задач административной юсти- ции (охрана интересов гражданина от злоупотреблений со стороны

¹ Хартвиг М. Защита прав человека в федеративной Республике Герма- нии/УЗащита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 72.

² На этом обстоятельстве, в частности, акцентирует внимание видный француз- ский административист Г. Брэбан в своем курсе «Французское административное пра- во». М., 1988. С. 470—472.

391

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

государственных органов и должностных лиц), некоторые правоведы считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой. «Идея такого справедливо- го баланса интересов является обоснованием существования адми- нистративного права в Великобритании или его эквивалента во французском административном праве как части публичного права»¹.

Другие ученые подчеркивают, что судья по административному спору в отличие от судьи по гражданским делам обязан, опираясь на нормы административного права, исходить из примата «общего ин- тереса», который определяет предел реализации прав и интересов граждан. Например, французский исследователь Ж.-Л. Отэн пишет:

«При возникновении спора между администрациией и частным лицом речь идет не только о двух противостоящих сторонах судебного про- цесса, но и о неком третьем факторе — «общем интересе», который всегда должен приниматься во внимание судьей по административ- ному делу»².

Институт административной юстиции зародился во Франции еще в средние века и в эпоху абсолютизма. Из Франции админи- стративная юстиция постепенно распространилась в другие страны континентальной Европы; со второй половины XIX в. администра- тивные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испа- нии.

Французская доктрина административной юстиции, признан- ная классической, основана на разделении властей. Из теории разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды, будучи органами, не связанными с деятельностью административных структур, не должны вмешиваться в деятельность последних. Оценку действий административных органов, являющихся специальным субъектом права, следует изъять из сферы общей судебной юрисдик- ции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения, призванные следить за законностью ее действий. Такими учреждениями стали особые административные суды.

^Nedjati J. М., Trice J. E. English and Continental Systems of administrative law.

Amsterdam, 1978. P. 7.

² Autin J. L. Illusions et vertus de 1'Etat de droit administratif//L'Etat de droit. Paris,

1987. P.157.

392 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаменитым по- становлением Трибунала по конфликтам¹ по делу Бланке (1873). Это постановление гласит: «Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправо- мерными действиями государственных служб, не подпадает под прин- ципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом». Приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров меж- ду частными лицами, и административно-правовую, характеризу- ющую взаимоотношения между государственными службами и от- дельными гражданами. Пределы гражданско-правовой и админи- стративно-правовой ответственности были установлены судебной прак- тикой: если в действиях должностного лица усматривается «служеб- ная» вина, то такие дела относятся к компетенции административ- ной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за противоправное действие.

Ведущий французский юрист Ж. Ведель различает две кате- гории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответ- ственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом².

Еще Н. М. Коркунов отмечал, что «по свойству нарушаемых прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной и гражданской...»³. При выявлении природы административной юсти- ции следует прежде всего учитывать, что в спорном административ- ном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор носит административный характер. Наделенный властными полно- мочиями орган государственного управления или должностное ли- цо — обязательные участники административного спора. Следова- тельно, юрисдикция административного судьи основывается на том

¹ Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на ко- торую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административ- ными судами.

2 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.

3 Коркунов Н. М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

393

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публичноправовой характер.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению подать административную жалобу на орган госу- дарственного управления за вину должностного лица, связанную с ис- полнением служебных обязанностей, или гражданский иск на кон- кретного служащего, совершившего противоправные действия лично- го свойства. В зависимости от этого дело будет рассматриваться в органе административной юстиции либо в суде общей юрисдикции.

Как правило, государство предусматривает меры на тот случай, чтобы потерпевший не получил одновременно двух возмещений в счет погашения одного и того же ущерба¹. Во Франции, например, ес- ли потерпевший одновременно предъявил иск (он вправе это сделать) к виновному служащему через общий суд и самому административ- ному органу через систему административной юстиции, то вступает в действие система замещения. «Если государство само выплатило воз- мещение потерпевшему, — подчеркивает Г. Брэбан, — оно сможет вернуть себе сумму выплаченного возмещения, взыскав ее с

конкретного виновника»².

Как уже отмечалось, институт административной юстиции бе- рет свое начало в правовых системах стран романо-германской семьи. Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного контроля за действиями административных органов сложилась в странах континентальной Европы гораздо ранее, чем в странах англо- саксонской системы, где реальное функционирование администра- тивной юстиции начинается лишь со второй половины XX в.

Особенностью континентальной модели административной юс- тиции является наличие системы специализированных судов, ко- торые, как правило, достаточно отчетливо отграничены от общей су- дебной системы, хотя и объединены с ней общей принадлежностью к судебной власти. Модель, существующая в странах с англосаксонски- ми правовыми традициями, характеризуется отсутствием специали- зированной автономной системы административной юстиции и весь-

¹ По существу, главное последствие личной вины должностного лица состоит в том, что оно несет гражданскую ответственность перед потерпевшим лицом в пределах

своего личного имущества.

2 Брэбан Г. Указ. соч. С. 232.

394

Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

ма широкой компетенцией общих судов по рассмотрению адми- нистративных споров.

Основное различие между двумя исторически сложившимися моделями административной юстиции заключено в регламентации подведомственности. Это значит, что в континентальных странах су- ществует правило об универсальной подведомственности: в орган ад- министративной юстиции подается любая жалоба, связанная с дея- тельностью органов управления, независимо от сферы общественных отношений, к которой она относится. В противоположность этой мо- дели в США и Великобритании административные трибуналы созда- ются в конкретных сферах и жалоба направляется в трибунал, ко- торому подведомственна та или иная сфера. Как показывает опыт указанных стран, наиболее часто в административные трибуналы по- ступают жалобы, связанные с проблемами здравоохранения, благосо- стояния населения, занятости, гражданского строительства, работы полицейских органов, исправительно-трудовых учреждений, во- просами образования и просвещения и др.

Следовательно, у каждого из административных трибуналов до- статочно узкая специализация. Как правило, члены этих специали- зированных квазисудебных органов назначаются (в зависимости от значения самого трибунала) актами правительства или отдельного министерства. Следует принять во внимание и то, что трибуналы каждого вида действуют на основе собственных правил процедуры, утверждаемых соответствующим министром.

2. Рассмотрим деятельность административной юстиции в стра- нах континентальной системы права на примере Франции, ФРГ, Ита- лии и Австрии, а англо-американской — на примере США и Вели- кобритании. Как уже отмечалось, классическим образцом первой из вышеуказанных систем считают французскую административную юстицию. Во Франции самостоятельная система органов админи- стративной юстиции существует независимо от системы общих судов. Со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделилась на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассацион- ным судом и административную, возглавляемую Государственным советом.

Основную массу жалоб на действия и акты органов управления и должностных лиц по первой инстанции рассматривают админи- стративные трибуналы (их насчитывается 25). Они состоят из пред-

395

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

седателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было создано 5 админи- стративных апелляционных судов в качестве промежуточной инстан- ции, куда поступают апелляционные жалобы на решения админи- стративных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел, по-прежнему обжалуемых непосредственно в Государственный совет. На решения административных апелляционных судов могут быть по- даны кассационные жалобы в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рассмот- рению споров, в которой от имени Государственного совета рассма- триваются кассационные и апелляционные жалобы на решения ниже- стоящих административных судов. Эта секция рассматривает по пер- вой инстанции жалобы на президентские и правительственные декре- ты, на акты, изданные министрами.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия и акты органов государственного управления, затрагивающие права и интересы частных лиц. Около 50 тыс. жалоб ежегодно направляется во все инстанции административной юстиции, в том числе 10 тыс. в Государственный совет и 40 тыс. в административные суды¹. Фран- цузские административно™ выделяют несколько категорий дел, рассматриваемых органами административной юстиции и различа- ющихся между собой по содержанию исковых требований².

К первой категории дел относятся иски об аннулировании ре- шений органов управления, в основном иски о превышении власти. Жалобу по поводу превышения властных полномочий может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государ- ственной администрации. Эти жалобы отнюдь не являются формали- зованными: для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвока- та в судебном разбирательстве. Однако для обжалования отведен до- статочно жесткий срок — два месяца с момента опубликования акта правительственным или любым другим административным органом. Нельзя не отметить при этом, что сам процесс судебного разбира-

1 См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 356.

² См., например: Auby J. М. Drago R. Traile de contentieux administratif. P. 1979;

Chabanol D. La regularisation devant la juridiction administrative//Actualite juridique. Droit administratif. P. 1993. № 5. P. 331—335.

396 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

тельства носит затяжной характер¹. Как подчеркивает П. Фанаши, это не может не оказывать «демобилизующего» воздействия на граж- дан, подрывает их веру в эффективность системы административной юстиции².

Как правило, обжалование по мотивам злоупотребления вла- стью предполагает случаи, когда должностное лицо, издавшее акт, использует свои полномочия в целях, отличных от тех, которые предусматривает закон. Органы административной юстиции право- мочны рассматривать все жалобы, имеющие целью аннулирование управленческих решений государственных органов по поводу превы- шения властных полномочий. Административная судебная практика исходит из того, что администрация обладает дискреционной вла- стью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создавае- мых по усмотрению администрации и свободных от судебного контроля³.

Когда незаконные действия администрации связаны с покуше- нием на основные права и свободы или не основаны на применении закона или подзаконного акта, такого рода действия считаются «само- управством». В таких случаях суд может вынести решение о выплате соответствующего возмещения. Однако судья по административным делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо дей- ствия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является од- ним из самых существенных недостатков контроля, осуществляемого административной юстицией.

Отдельную категорию дел составляют так называемые юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра какого-либо решения. К подобным искам относят, в частности, протесты по поводу результатов выборов. Административный суд должен не только анну- лировать результаты, не соответствующие требованиям избиратель-

¹ В среднем с момента обращения в региональный административный суд до принятия окончательного решения по существу спора проходит около двух лет, при этом оспариваемый административный акт все это время остается в силе (См.:

International commission of jurists review. Geneva, 1980. № 25. P. 50.)

² Fanashi P. La justice administrative. Paris, 1980. P. 123.

³ См., например: Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью адми- нистрации во Франции/УСоветское государство и право. 198).№ 11. С. 106—114.