§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб_____________307

На наш взгляд, многие нормативные положения рассматривае- мых документов могли бы быть с успехом использованы при подготов- ке проекта федерального закона об обращениях граждан в госу- дарственные органы и в органы местного самоуправления.

В статье «Мудрость власти», опубликованной в «Российской га- зете» от 21 ноября 1995 г., подчеркивается необходимость современ- ной нормативно-правовой базы для работы с обращениями граждан. Автор статьи ратует за то, чтобы был принят на федеральном уровне закон, который позволил бы вести работу с обращениями граждан в обязательном для всех четком правовом русле. Подготовка такого за- кона, его принятие явились бы также важным вкладом в кодифика- цию административно-процессуального законодательства. Впоследст- вии такой закон мог бы стать одним из основных разделов адми- нистративно-процессуального кодекса РФ.

Как уже указывалось, этот новый для нашей правовой реаль- ности закон явился бы кодифицированным актом, определяющим процедуры взаимоотношений между органами власти и гражданином в тех случаях, когда возникает потребность в реализации прав и сво- бод гражданина или когда от гражданина требуется исполнение уста- новленной законом обязанности. Речь идет, таким образом, об упорядочении «нормальных», осуществляемых в рамках закона взаи- моотношениях, т. е. о так называемых неюрисдикционных производ- ствах. В тех же случаях, когда процессуальные нормы органически сопутствуют административной юрисдикции, в первую очередь применению мер административного воздействия, должны действо- вать иные процедурные правила.

3. Рассмотрим вначале процедуры взаимоотношений между ор- ганами управления и гражданами в ходе неюрисдикционных дейст- вий. Здесь на первый план выступает порядок разрешения органами исполнительной власти индивидуальных дел (в том числе предложе- ний и заявлений граждан) и принятия ими индивидуальных актов управления. В этой сфере требуется строгое соблюдение определен- ного порядка: принятие обращения гражданина к рассмотрению или подготовка к принятию решения, касающегося права или свободы гражданина, по инициативе органа исполнительной власти; соблюде- ние всех необходимых юридических требований, предъявляемых к такого рода решениям (индивидуальным актам управления); соблю-

308____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти

дение сроков, установленных для разрешения дела и извещения об этом решении заинтересованного лица, т. е. гражданина.

Однако, как уже отмечалось, в России до сих пор отсутствует единый законодательный акт, который бы определял такой порядок. Надо отметить, что во многих европейских государствах (например, во Франции, Польше, Венгрии) и в США в течение многих десятиле- тий действуют кодексы, детально определяющие административные процедуры. Естественно, что эти кодексы подвергаются изменениям и уточнениям, но задача их остается прежней — создать надлежащее правовое поле во взаимоотношениях гражданина и государственных органов в целях соблюдения конституционных прав и свобод индиви- да. Разумеется, не все эти акты идеальны с точки зрения защиты прав и свобод граждан; многие их процедуры могут показаться излишне усложненными; многие положения этих кодексов можно было бы усо- вершенствовать «в пользу» гражданина. Тем не менее наличие таких законодательных актов, безусловно, является фактором, сдерживаю- щим произвол аппарата управления и его должностных лиц.

На наш взгляд, и в России настало время для серьезной науч- ной проработки концепции административно-процессуального кодек- са. Такой кодекс мог бы регламентировать порядок принятия органа- ми исполнительной власти индивидуальных актов в отношении граждан, их ассоциаций (общественных объединений), хозяйствен- ных организаций и учреждений любой формы собственности.

Общий административно-процессуальный кодекс, на наш взгляд, призван определить: круг субъектов, являющихся сторонами процесса или иными его участниками; процессуальный статус этих лиц; стадии принятия индивидуального акта управления, имея в виду обеспечение законности и обоснованности последнего; порядок испол- нения принятого акта; порядок обжалования. В процессуальных нор- мах должен найти отражение принцип материальной истины, требу- ющий четкого регулирования права сторон предоставлять все необхо- димые доказательства для решения данного конкретного дела и обя- занностей органа, принимающего акт, тщательно исследовать пред- ставленные доказательства и провести в случае необходимости допол- нительное выяснение всех обстоятельств по делу. Кроме того, на ор- ган исполнительной власти должна быть возложена обязанность со- бирать доказательства по ряду дел (например, пенсионных), обеспе-