§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб 303

нить нарушения законности и применения мер наказания к виновным должностным лицам.

Однако нельзя не обратить внимание на некоторые негативные последствия административного порядка разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти. Зачастую встреча- ются факты «защиты чести мундира», когда вышестоящий орган бо- лее всего заинтересован в защите интересов своей системы, а не прав и свобод граждан, т. е. третьих лиц, не входящих в эту систему. В этом отношении есть бесспорные преимущества в судебном порядке рассмотрения административного спора, поскольку судья действует (или обязан действовать!) беспристрастно и объективно, подчиняясь только требованиям закона. Поэтому в ряде случаев судебный порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтитель- ным.

2. В судебном порядке рассмотрения административных споров есть одно важное преимущество — строго регламентированная зако- ном процедура рассмотрения дела, прежде всего в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом, а также с Кодексом об адми- нистративных правонарушениях.

К сожалению, такая процедура отсутствует во многих случаях рассмотрения вышестоящими органами исполнительной власти жалоб на решения и действия нижестоящих органов, входящих в данную си- стему. Начнем с того, что до сих пор на территории Российской Фе- дерации действует союзный законодательный акт — Указ Президиу- ма Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа от 4 марта 1980 г. и с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 фев- раля 1988 г. (об анонимных жалобах)¹. Указанными законодательны- ми актами установлены определенные правила рассмотрения жалоб граждан. Жалоба должна быть подана на рассмотрение в компетент- ный вышестоящий государственный орган (должностному лицу) по отношению к органу (должностному лицу), нарушившему право гражданина. Если жалоба подана не в надлежащий орган, т. е. в орган, к непосредственному ведению которого не отнесено рассмотре- ние данного вопроса, то этот орган обязан в пятидневный срок

1См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980 №11 Ст. 192; 1988.№6

Ст.94.

304____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти

переслать жалобу в компетентную инстанцию, известив об этом пода- теля жалобы.

Вместе с тем запрещено пересылать жалобы тем органам и ли- цам, действия которых обжалуются.

Установлен и срок рассмотрения жалобы — не позднее 15 дней со дня ее получения. Если же рассмотрение жалобы требует дополни- тельной проверки, истребования необходимых материалов, указан- ный срок может быть продлен, но не более чем на месяц, по решению руководителя соответствующего органа с обязательным извещением об этом лица, подавшего жалобу.

Решение, принятое по жалобе, может быть обжаловано в выше- стоящий орган (должностному лицу) либо в суд.

Установив лишь общие положения, касающиеся порядка адми- нистративного обжалования решений и действий органов (должност- ных лиц) исполнительной власти, законодатель не определил четкую процедуру рассмотрения таких дел. Отсутствие закона, регламенти- рующего такую процедуру, а именно административно-процессуаль- ного кодекса, негативно сказывается на отношениях между гражда- нами и органами исполнительной власти, затрудняет защиту прав и законных интересов граждан. Вместе с тем еще до разработки такого кодекса необходимо, на наш взгляд, принять федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан в государственных и муни- ципальных органах. Федеральный закон в этой сфере необходим, по- скольку Конституция РФ отнесла к ведению Российской федерации регулирование прав и свобод граждан (ст. 71). В то же время фе- деральный закон, закрепив единые для всего государства параметры реализации гражданином его права на обращение в государственные и муниципальные органы за защитой своих законных интересов, дол- жен учесть и полномочия субъектов РФ, предоставив им правомочия решать ряд конкретных вопросов. По нашему мнению, в законе целе- сообразно определить юридическое значение таких понятий, как «жа- лоба», «заявление», «предложение». Самостоятельная глава закона должна быть посвящена ответственности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданином в случае нарушения требований законодательства.

Федеральный закон может быть сконструирован по типу Основ законодательства, создавая для субъектов РФ возможность самостоя- тельно решать вопросы о формах заявлений и жалоб, сокращенных