§ 2. Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде

Понятие государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде

Необходимость осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде обусловливается, с одной стороны, социальной функцией, которую призвано выполнять трудовое право, а с другой стороны, фактическим неравенством сторон трудовых отношений, что, в свою очередь, предполагает установление особых способов защиты трудовых прав граждан органами, независимыми от работодателя.

Надзор и контроль представляют собой различные правовые процедуры.

Надзор – правовая процедура, осуществляемая специально уполномоченными государственными органами в целях предотвращения и пресечения правонарушений в сфере труда.

В отличие от контроля надзорная деятельность ограничивается рассмотрением вопросов законности деятельности поднадзорного субъекта.

Контроль – правовая процедура, направленная на выявление возможных составов правонарушений, состоящая из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному субъекту.

Контроль является неотъемлемой функцией любой управленческой деятельности. Контрольная деятельность может осуществляться не только специализированными государственными органами, но и общественными организациями (например, профессиональными союзами).

Органы, осуществляющие государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства
и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Надзор и контроль за соблюдением законодательства в сфере труда осуществляют органы двух видов:

201. органы надзора и контроля общей компетенции, надзирающие или контролирующие соблюдение не только трудового, но и иного законодательства;

202. специализированные органы, создаваемые для проведения надзора и контроля исключительно за соблюдением законодательства о труде и охране труда.

К органам надзора и контроля общей компетенции относятся:

• прокуратура РФ, осуществляющая государственный надзор за исполнением законодательства на территории Российской Федерации;

• федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие внутриведомственный государственный контроль в отношении подведомственных им организаций.

Государственный прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется на основании Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»¹ (далее – Закон о прокуратуре РФ).

В соответствии со ст. 1 указанного закона прокуратура РФ осуществляет надзор: за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением указанными лицами прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении надзорной деятельности прокурор вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов и организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, в частности, дисциплинарной, материальной (ст. 22 Закона РФ «О прокуратуре РФ»).

В случае установления факта нарушения трудовых прав человека (работника) прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт либо вносит в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение, представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, об устранении нарушений закона.

В случаях, когда при проведении проверки соблюдения трудового законодательства прокурор усматривает признаки административного правонарушения, предусмотренного ст.5.27 КоАП (нарушение законодательства о труде и об охране труда), он выносит постановление о возбуждении административного производства и передает материалы по подведомственности - в органы федеральной инспекции труда либо в суд - для привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства, осуществляемый федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в отношении подведомственных им организаций, является частью их управленческой деятельности и не предполагает формирования специализированных служб, осуществляющих исключительно функции контроля в сфере труда. Структурные подразделения и лица, осуществляющие внутриведомственный государственный контроль, порядок организации контрольной деятельности определяются соответствующим органом государственной власти, органом местного самоуправления.

При осуществлении внутриведомственного государственного контроля периодические проверки соблюдения законодательства не проводятся. Как правило, указанный контроль проводится при рассмотрении жалобы на действия того или иного руководителя, поданной работником в порядке подчиненности. При выявлении нарушения законодательства или условий договоров о труде вышестоящий орган обязывает руководителя устранить допущенное нарушение и тем самым осуществляет защиту прав работника. Если такой орган имеет право привлекать руководителя к дисциплинарной ответственности, то вероятность выполнения руководителем требования об устранении допущенного нарушения прав работника достаточно высока. В России отсутствует статистика восстановления прав работника по требованию вышестоящих в порядке подчиненности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Поэтому оценить эффективность данного контрольного механизма крайне затруднительно. Следует отметить, что обращение с жалобой к тому или иному чиновнику вплоть до Президента РФ продолжает оставаться очень распространенным.

К специализированным органам, создаваемым для проведения надзора и контроля исключительно за соблюдением законодательства о труде и охране труда, относятся:

98. федеральная инспекция труда;

99. специализированные федеральные органы исполнительной власти по надзору в установленной сфере деятельности.

Федеральная инспекция труда представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех без исключения организациях независимо от вида собственности, и организационно-правовой формы на всей территории России.

Федеральная инспекция труда входит в структуру Федеральной службы по труду и занятости. Ее задачи и полномочия определяются ст.355-356 ТК.

К числу основных полномочий федеральной инспекции труда относятся:

75. проведение контрольно-надзорной деятельности;

76. принятие мер по устранению причин нарушений законодательства о труде и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;

77. рассмотрение дел об административных правонарушениях;

78. безвозмездное получение необходимой информации от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов и иных организаций;

79. рассмотрение обращений работников о нарушениях их трудовых прав.

Полномочия федеральной инспекции труда реализуют государственные инспекторы труда. Права государственных инспекторов труда при осуществлении контрольно-надзорной деятельности предусмотрены ст. 357 ТК.

Основными формами осуществления контрольно-надзорной деятельности федеральной инспекции труда являются:

• проведение проверок соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

• выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства о труде и охране труда;

• привлечение лиц, виновных в нарушениях законодательства о труде и охране труда, к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Порядок проведения проверок федеральной инспекцией труда определяется Конвенцией МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле»², ТК РФ (ст.360), Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»³ (далее - Закон о проведении государственного контроля).

В соответствии со ст.16 Конвенции МОТ № 81 организации инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений.

Согласно ст.7 Закона о проведении государственного контроля плановое мероприятие по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя может быть проведено органами федеральной инспекции труда не более чем один раз в два года. Количество внеплановых проверок, проводимых по обращениям работников или их представителей, при получении информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, о возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, максимальным пределом не ограничено. Анонимные обращения органами федеральной инспекции труда не рассматриваются и не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.

Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. Превышение сроков проведения конкретной проверки не допускается (ст.8 Закона о проведении государственного контроля).

При выявлении нарушений законодательства о труде государственный инспектор труда предъявляет работодателю или его представителю предписание об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, в том числе и не связанных с нарушением прав конкретного работника, о восстановлении нарушенных прав работников, о привлечении лиц, виновных в выявленных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности. Эти предписания обязательны для исполнения, но могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда Российской Федерации и (или) в суд. Предписание, выданное по вопросу, находящемуся на рассмотрении органа по рассмотрению индивидуальных и коллективных трудовых споров, обжалуются исключительно в судебном порядке. Следует иметь в виду, что если наряду с обращением в федеральную инспекцию труда конфликтная ситуация рассматривается судом, то выдача предписания исключена. Это вполне объяснимо: административный орган не может подменять суд. При вынесении решения суда в пользу работника вмешательство надзорно-контрольных органов излишне. В случае отказа работнику в иске предписание государственного инспектора труда может быть обжаловано в суд, который уже принял решение по существу спора.

Федеральная инспекция труда рассматривает дела о следующих административных правонарушениях:

• нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч.1 ст.5.27 КоАП);

• уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (ст. 5.28 КоАП); 

• непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения (ст.5.29 КоАП);

• необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения (ст.5.30 КоАП);

• нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору соглашению (ст.5.31 КоАП);

• уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах (ст.5.32 КоАП);

• невыполнение соглашения, достигнутого в результате примирительной процедуры (ст.5.33 КоАП);

• увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором, объявлением забастовки (ст.5.34 КоАП);

• сокрытие страхового случая (ст.5.44 КоАП).

По просьбе работника государственные инспекторы труда имеют право обращаться в суд в защиту его прав и свобод. Такая возможность допускается гражданским процессуальным законодательством (в частности, ст.46 ГПК).

Специализированные федеральные органы исполнительной власти по надзору в установленной сфере деятельности осуществляют государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на отдельных объектах промышленности.

В качестве таких органов выступают:

• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности, органом государственного энергетического надзора, федеральным органом исполнительной власти по надзору за ядерной и радиационной безопасностью. Функции и полномочия этого органа определены Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.07.04 г. № 401⁴.

Указанная Служба осуществляет надзор и контроль в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции; проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования;  применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также защиты прав потребителей и потребительского рынка. Она действует в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.04 г. № 322⁵.

Данная Служба осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет право: запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к ее компетенции вопросам; организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок; пресекать факты нарушения законодательства в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.