Тема 7. Правовое регулирование отношений в сфере занятости и трудоустройства § 1. Государственная политика занятости

Каждое нормальное общество, несомненно, заинтересовано в том, чтобы обеспечить наиболее полную и эффективную занятость населения. С этой целью оно, или точнее, государство должно избирать те правовые средства регулирования занятости, которые более всего соответствуют экономическим, политическим и национальным особенностям страны. С позиции российского трудового права таким универсальным средством правового регулирования отношений в сфере занятости населения является исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Оно, будучи, закрепленным в российском законодательстве (п. 1 ст. 37 Конституции РФ), адекватным образом соответствует сегодняшним условиям многоукладной рыночной экономики и выполнению задачи формирования правового государства.

Легализация данного права в нашем законодательстве означает, что способности к труду отныне признаются сугубо личным благом каждого конкретного человека, использование которого в интересах другого физического или юридического лица допускается только с согласия его обладателя и, как правило, на основе договора.

С учетом этих правовых установлений российское государство и обеспечивает проведение политики в сфере занятости населения.

Государственную политику занятости можно определить как систему мер, направленных на развитие и регулирование рынка труда, предотвращение безработицы и преодоление ее последствий, обеспечение реализации гражданами права на труд и выбор вида занятости.

Такая политика, с одной стороны, является неотъемлемой частью общей экономической политики государства, так как рабочая сила - один из факторов производства. С другой стороны, политика занятости может рассматриваться как составляющая социальной политики, поскольку от нее во многом зависит возможность найти каждому желающему достойную работу и иметь средства к существованию, что определяет социальное благополучие населения.

Государственная политика занятости обычно включает:

91. меры активной политики занятости, которые направлены на позитивное воздействие на рынок труда, развитие трудовых ресурсов, создание и сохранение рабочих мест, снижение уровня безработицы путем ее предотвращения;

92. меры пассивной политики занятости, которые направлены на преодоление последствий безработицы, поддержку лиц, желающих работать, но не имеющих работы, главным образом путем содействия их занятости и трудоустройству, а также меры их социальной защиты.

Реализация государственной политики занятости - один из основных способов обеспечения гражданам России реализации права на труд. Статья 37 Конституции РФ провозглашает право граждан России на защиту от безработицы. Трудовым кодексом РФ (ст.2 ТК РФ) закреплен принцип защиты от безработицы и содействия в трудоустройстве. Тем самым на государство возлагается обязанность проведения такой политики на рынке труда, которая позволила бы реализовать это абсолютное субъективное право личности. Конвенция № 122 Международной организации труда «О политике занятости», ратифицированная СССР 22 сентября 1967 г., определяет в качестве целей этой политики «обеспечение того, чтобы имелась работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет работу; такая работа была как можно более продуктивной; существовала свобода выбора занятости и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, иностранного происхождения или социального происхождения».

Основополагающий акт в сфере занятости, определяющий в том числе и содержание политики занятости в Российской Федерации, - это закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. от 31 декабря 2005 г.) «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости населения). В ст. 5 Закона о занятости населения определены основные направления государственной политики в этой сфере. Приоритетным ее направлением можно считать содействие реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Государство видит основной своей задачей целенаправленное воздействие на рынок труда в интересах общества в целом и каждого индивида, желающего применить свои способности к труду. При этом в законодательстве (Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, Законе о занятости населения и других нормативных правовых актах) закреплены свобода труда, запрет принудительного труда, свобода выбора вида занятости, рода деятельности, а также равенство и защита всех форм собственности. Таким образом, создана необходимая правовая основа для действия рыночных механизмов регулирования рынка труда и занятости населения, базирующихся на принципе саморегуляции.

В то же время, определены и иные направления государственной политики занятости, которые в совокупности повышают эффективность занятости:

• развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда;

• обеспечение равных возможностей всем гражданам РФ в реализации права на добровольный труд и свободный выбор вида занятости;

• создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

• поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду;

• осуществление мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы;

• предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;

• поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы;

• объединение усилий участников рынка труда и согласованность их действий при реализации мероприятий по содействию занятости населения;

• координация деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределения доходов, предупреждение инфляции;

• координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения;

• международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами территории РФ и иностранных граждан на территории РФ, соблюдение международных трудовых норм.

Координатором этой деятельности являются органы государственной службы занятости. Она была создана в 1991 году. Организация ее деятельности и структура периодически менялась. В соответствии с указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 15 февраля 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития. На местах должны действовать государственные учреждения службы занятости (центры занятости населения), основной задачей которых является организация и оказание государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы (постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 года № 156 (в ред. от 5 сентября 2007 г.) «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости»). Положение о Федеральной службе по труду и занятости утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324. Оно определяет полномочия Службы, принципы организации ее деятельности, порядок формирования руководящих органов.

Услуги гражданам, связанные с содействием занятости, предоставляются центрами занятости населения бесплатно. Кроме того, они имеют право оказывать профильные платные услуги работодателям.

Деятельность органов службы занятости включает:

33. предоставление различного рода информации (о состоянии рынка труда, уровне безработицы, имеющихся вакансиях, профессиях, пользующихся спросом, о законодательстве в сфере занятости, возможностях профориентации и профессиональной подготовки, и т. п.);

34. выдачу заключений о целесообразности привлечения иностранной рабочей силы;

35. оказание услуг по профориентации; подыскание гражданам, ищущим работу, подходящей работы, направление их на профессиональную подготовку или переподготовку;

36. организацию общественных работ;

37. содействие организации предпринимательской деятельности безработных;

38. участие в трудоустройстве и квотировании рабочих мест для некоторых категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы (инвалидов, несовершеннолетних и проч.)

Все виды государственных услуг предоставляются органами службы занятости на основании административных регламентов предоставления государственных услуг.

Одним из видов деятельности подразделений службы занятости (центров занятости населения) является оказание социальной поддержки безработным гражданам, в том числе выплата им пособия по безработице.

Реализация государственной политики в сфере занятости находит выражение в том числе и в нормотворческой деятельности государства.

Важнейшей нормативной основой для рассматриваемого института является ст.37 Конституции РФ, устанавливающая право граждан на защиту от безработицы. Данное положение, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ закрепляют основополагающие принципы взаимоотношений субъектов, действующих в сфере обеспечения занятости. Данная область, как и трудовое законодательство в целом, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации, в силу чего законодательство о занятости представлено актами не только федерального, но и регионального законодательства. Статьи 7 и 7.1 Закона о занятости разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения. Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относится разработка и реализация федеральных программ в сфере занятости населения, включая программы содействия переезду граждан и членов их семей в связи с направлением в другую местность для трудоустройства или обучения; установление норм социальной поддержки безработных граждан; разработка и реализация мер активной политики занятости населения, за исключением мер, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации; мониторинг состояния и разработка прогнозных оценок рынка труда; формирование и ведение регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения; определение перечня приоритетных профессий (специальностей) для профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан; информирование о положении на рынке труда в Российской Федерации, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы; формирование средств на финансирование мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан и контроль за целевым использованием указанных средств; координация деятельности по созданию экономических условий для обеспечения занятости населения, развития предпринимательства и самозанятости; осуществление надзора и контроля за соблюдением и исполнением законодательства Российской Федерации о занятости населения; обобщение практики применения и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения в Российской Федерации. Именно по этим вопросам принимаются федеральные нормативно-правовые акты. Следует отметить, что регулирование отношений в сфере обеспечения занятости обеспечивается не столько ТК РФ, сколько текущим законодательством, и в первую очередь – Законом о занятости населения.

Значительную часть источников, относящихся к институту занятости, составляют акты Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. В соответствии с федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «О Правительстве Российской Федерации» на него возложено обеспечение проведения единой государственной социальной политики в целом и политики занятости в частности. В связи с этим особую роль играют утверждаемые Правительством федеральные целевые программы, в частности Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 гг., Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) и т. п. В этих актах определялись меры, осуществление которых необходимо для достижения целей государственной политики занятости. Кроме того, принятие Правительством целого ряда актов предусмотрено Законом о занятости населения. К ним, в частности, относятся Порядок регистрации безработных граждан, Правила отнесения территорий к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда, Положение об организации общественных работ и пр.

Ряд полномочий Российской Федерации в сфере обеспечения занятости переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Круг этих полномочий достаточно обширен, он указан в ст. 7.1 Закона о занятости населения. Органы государственной власти субъектов федерации обязаны осуществлять эти полномочия, и для этих целей они получают средства в виде субвенций из федерального бюджета. Общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из численности населения и поправочных коэффициентов, учитывающих уровень безработицы и размеры выплат пособий по безработице. В случае уменьшения объема средств, направленных на осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, высвободившиеся средства могут быть направлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации на финансирование иных переданных им полномочий. Эти средства носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, т. е. Министерство здравоохранения и социального развития РФ, принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий. К таким актам относятся, например, Положение об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения; Порядок работы территориальных органов Министерства труда и социального развития РФ по вопросам занятости населения по оформлению гражданам, признанным в установленном порядке безработными, пенсии по старости (по возрасту), включая пенсию на льготных условиях, досрочно; Порядок работы территориальных органов Министерства труда и социального развития РФ по вопросам занятости населения с детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Участие в реализации государственной политики занятости могут принимать и органы местного самоуправления, которые, в соответствии со ст. 7.2 Закона о занятости населения вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, и оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.

Нормы по обеспечению занятости могут содержаться не только в законодательстве, но и в социально-партнерских соглашениях и коллективных договорах. Так, Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005-2007 гг. содержит раздел III «Развитие рынка труда и содействие занятости населения», в котором предусмотрен ряд мероприятий по улучшению ситуации на рынке труда. В Трехстороннем соглашении Санкт-Петербурга на 2005-2007 гг., которое подписано 2 марта 2005 года, определены приоритетные направления социальной политики в сфере занятости (обеспечение условий для полной и продуктивной занятости, сокращение безработицы, в том числе структурной, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы, развитие программ содействия занятости населения) и закреплены обязательства сторон в этой сфере.

Рассматриваемый институт законодательства о труде носит комплексный характер, включающий нормы не только трудового, но и административного, финансового права, права социального обеспечения, а отчасти – и гражданского права. Так, порядок деятельности государственных органов занятости регламентируется административно-правовыми, а предоставление безработным гражданам пособий по безработице – социально-обеспечительными нормами. Что же касается сферы гражданско-правового регулирования, то она представлена законодательством о деятельности негосударственных кадровых, рекрутинговых и других подобного рода организаций, занимающихся оказанием услуг по поиску работы, профессиональной ориентации и психологической поддержке безработных граждан и незанятого населения.