Тема 7 Экономические основы политического механизма в общественном секторе

Основы теории общественного выбора. Экономические основы политического механизма в общественном секторе. Отличительные особенности механизма общественного выбора. Теория общественного выбора Дж.Бьюкенена. концепция П. самуэльсона затрат- выгод в общественном секторе.

Теория общественного выбора, как самостоятельное направление экономической науки сформировалась только в 50-60-х гг. ХХ века. Непосредственный импульс теории общественного выбора дали дискуссии 30-40-х гг. по проблемам рыночного социализма и экономики благосостояния (А. Бергсон, П. Самуэльсон). Широкий резонанс в 60-е гг. вызвала книга К. Эрроу "Социальный выбор и индивидуальные ценности" (1951), в которой проводилась аналогия между государством и личностью. В противоположность этому подходу, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок в книге "Исчисление согласия" (1962) проводили аналогию между государством и рынком. Отношения граждан с государством рассматривались при этом согласно принципу "услуга за услугу" (quid pro quo) . Именно эти идеи, получившие дальнейшее развитие в работе Дж. Бьюкенена "Границы свободы" (1975), легли в основу теории общественного выбора. Важную роль в ее разработке сыграли также Д. Мюллер, У. Несканен, М. Олсон, Р. Толлисон и др.

Теорию общественного выбора называют иногда "новой политической экономией", так как она изучает политический механизм формирования макроэкономических решений. Критикуя кейнсианцев, представители этой теории поставили под сомнение эффективность государственного вмешательства в экономику. Последовательно используя принципы классического либерализма и методы микроэкономического анализа, они сделали объектом анализа не влияние кредитно-денежных и финансовых мер на экономику, а сам процесс принятия правительственных решений.

Впервые идеи, лежащие в основе теории общественного выбора, были сформулированы в конце 19-го века представителями итальянской школы государственных финансов: М. Панталеони, У. Маццола, А. Де Вити де Марко и др. Эти исследователи являлись пионерами использования предельного анализа и теории цены для изучения бюджетного процесса, а также для моделирования спроса и предложения на рынке общественных благ. Данный подход нашел дальнейшее развитие в работах представителей шведской школы в экономической науке - К. Викселля и Э. Линдаля, уделявших первостепенное внимание политическим процессам, обеспечивающим определение государственной бюджетной политики.

Разработанные подходы долгое время оставались практически неизвестными для исследователей. Вместе с тем в 1940-50-х годах представления о рациональном характере поведения индивидов в политической сфере стали активно проникать в научные дискуссии, благодаря опубликованным в этот период работам Й. Шумпетера, К. Эрроу, Д. Блэка, Э. Даунса. Объединение двух указанных направлений стало основой разработки комплекса идей, известных ныне как теория общественного выбора. Ключевую роль в этом сыграли представители так называемой Вирджинской школы в экономической теории. Признанным лидером этой школы является Дж. Бьюкенен, награжденный в 1986 г. Нобелевской премией .

В своей Нобелевской лекции Дж. Бьюкенен сформулировал три основные предпосылки, на которые опирается теория общественного выбора: методологический индивидуализм, концепция "экономического человека" и анализ политики как процесса обмена.

В условиях ограниченности ресурсов каждый из нас стоит перед выбором одной из имеющихся альтернатив. Методы анализа рыночного поведения индивида универсальны. Они с успехом могут быть применены к любой из сфер, где человек должен сделать выбор.

Основная предпосылка теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы, и что нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Эта теория последовательно разоблачает миф о государстве, у которого нет никаких иных целей кроме заботы об общественных интересах.

Теория общественного выбора (public choice theory) - это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.

"Рациональные политики" поддерживают, прежде всего, те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах. Таким образом, теория общественного выбора пытается последовательно провести принципы индивидуализма, распространив их на все виды деятельности, включая государственную службу.

Второй предпосылкой теории общественного выбора является концепция "экономического человека" (homo economicus). Человек в рыночной экономике отождествляет свои предпочтения с товаром. Он стремится принять такие решения, которые максимизируют значение его функции полезности. Такое поведение рационально.

Рациональность индивида имеет в данной теории универсальное значение. Это означает, что все - от избирателей до президента - руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом: сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего, выгоды и издержки, связанные с принятием решений), стремясь к выполнению условия:

МВ>МС,

где MB - marginal benefit - предельные выгоды,

МС - marginal cost - предельные издержки.

Трактовка политики как процесса обмена восходит к диссертации шведского экономиста Кнута Викселля "Новый принцип справедливого налогообложения" (1896). Основное различие между экономическим и политическим рынками он видел в условиях проявления интересов людей. Эта идея легла в основу работ и Бьюкенена. "Политика - пишет он, - есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике - соглашаются платить налоги в обмен на блага, необходимые всем и каждому"

Сторонники теории общественного выбора рассматривают политический рынок по аналогии с товарным. Государство - это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за места на иерархической лестнице. Однако государство - это рынок особого рода. Его участники имеют необычные права собственности: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты - принимать законы, чиновники - следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями. Основными сферами анализа интересующей нас теории являются при этом сам избирательный процесс, деятельность депутатов, теория бюрократии, политика государственного регулирования.

Важнейшим направлением теории общественного выбора является экономика бюрократии.

Логическим завершением теории общественного выбора является, поэтому постановка вопроса о "провалах" государства (правительства). Указанные провалы - это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

Таким образом, основной принцип теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют одинаковым образом, как в роли частного лица, так и любой общественной роли. При анализе личного выбора людей экономисты давно пришли к выводу о том, что люди действуют исходя из рационального преследования личных выгод. Как потребители они максимально увеличивают полезность; как предприниматели они максимально увеличивают прибыль и т.д. А теоретики общественного выбора предполагают, что действия и выбор людей, занимающих общественные посты, также управляются соображениями личной выгоды.

Механизм общественного выбора в условиях прямой и представительной демократии. Несовершенство общественного выбора.

Прямая демократия сохраняется в современном обществе. Она типична для собраний коллективов предприятий и учреждений, работы клубов и творческих союзов, партийных собраний и съездов. В масштабе страны это проявляется в выборе депутатов парламента или президента, проведении референдумов. При этом первостепенное внимание уделяется регламенту: от того, каков принцип голосования (единогласие, простое большинство и т. д.), зависит его исход. Поэтому представителей теории общественного выбора интересует основа основ — конституционный выбор, т. е. правила выбора регламента. Именно от них зависит развитие демократии. Дж. Бьюкенен и его сторонники искренне верят, что конституционный регламент может сделать демократический строй более эффективным и действенным. Рассмотрим это на конкретном примере.

Модель медианного избирателя (median voter model) — модель, характеризующая существующую в рамках прямой демократии тенденцию, согласно которой принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателя-центриста (человека, занимающего место в середине шкалы интересов данного общества). Решение вопросов в пользу избирателя-центриста имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, оно удерживает сообщество от принятия односторонних решений, от крайностей. С другой — оно далеко не всегда гарантирует принятие оптимального решения.

Наш простой пример наглядно показал, что даже в условиях прямой демократии, когда решения принимаются большинством голосов, возможен выбор в пользу экономически неэффективного результата — например, недопроизводства или перепроизводства общественных благ. Дело в том, что такой механизм голосования не позволяет учесть всю совокупность выгод отдельного индивида. В рамках прямой демократии все решения сообщества имеют тенденцию соответствовать интересам медианного избирателя, что далеко не всегда экономически целесообразно.

Причины несовершенства общественного выбора. Провалы государства. Экономическая теория бюрократии. Понятие и признаки бюрократии. Теория бюрократии В. Нисканена. Современная теория бюрократии.

До настоящего момента наше внимание к теории общественного выбора было сконцентрировано на выборе, который делали избиратели и избранные ими представители. Однако реальная практическая деятельность правительства на всех уровнях выполняется множеством правительственных органов: департаментов, агентств, учреждений, которые в совокупности хорошо известны нам как бюрократия.

Государственные учреждения имеют очевидные сходства и различия с частными фирмами. Но, несмотря на ряд определенных сходств они далеко не полностью эквивалентны частным фирмам. Во многих аспектах своей деятельности они способны воспользоваться преимуществами иерархической формы организации предприятия в еще меньшей степени, чем частные фирмы, и в то же самое время более подвержены недостаткам, присущим этой форме организации предприятия. Причины этого явления кроются в трех основных пунктах: контроль, конкуренция и личные интересы бюрократии.

Но кто проверяет проверяющих? В любой иерархической структуре деятельность подчиненных контролируется на всех уровнях, дабы убедиться в добросовестном исполнении их служебных обязанностей. Но как обстоит дело на примере государственных учреждений? В государственном учреждении наиболее близким аналогом совета директоров являются его выборные законодательные органы. Ведь одно из основных занятий законодателей - наблюдать за деятельностью государственных учреждений и совместно с представителями исполнительных властей назначать их высшее руководство. Однако, не отрицая несовершенства инструментов контроля над деятельностью корпорации, отмечу, что контроль за функционированием государственных учреждений со стороны избирателей поставлен еще хуже.

В дополнение к различиям между способами связи частных и государственных предприятий со своими владельцами и избирателями, имеют место дополнительные отличия в способах их связи со своими потребителями. В качестве наглядного примера рассмотрим разницу в процедурах при оформлении водительских прав и вкладов в банк. Обе эти операции требуют двух-трех минут у обслуживающего вас клерка, однако оформление или перерегистрация водительского удостоверения иногда невиданно затягивается. Если вы обращаетесь по этому вопросу лично, то быстро убеждаетесь, что офицеров, ведающих оформлением дел, значительно меньше, чем того хотелось бы; что очередь здесь в несколько раз длиннее, чем в банке; что служащие меньше заняты своими служебными обязанностями, чем надо и т.д. Ничего подобного круглосуточному банковскому автомату в этом деле просто не существует.

Одно из наиболее частых упоминаний личных выгод руководителей частных государственных учреждений - это расширение подведомственных им организаций. Трудновато встретить государственное учреждение, руководство которого согласилось бы с мыслью, что кто-то другой в структуре государства может выполнять их функции лучше. В практике неизвестны случаи, когда государственные учреждения возвращали бы в казну неиспользованные фонды - ведь всегда можно найти, на что потратить деньги: новая мебель, поездка на конференцию и подобные милые вещи.

Другой аспект личных интересов бюрократов проистекает из-за несложного эффекта вращающихся дверей. Этот эффект подразумевает циклическую ротацию руководителей частных фирм в родственные им государственные организации и обратно. Скорость вращения дверей очень быстро растет, так как руководители в промышленных сферах зачастую получаю в 5-10 раз больше, чем равные им по рангу администраторы в государственном секторе. Таким образом, служба в государственном секторе может рассматриваться лишь как вложение в человеческий капитал, которое может быть возвращено только тогда, когда его обладатель поменяет государственную службу на работу в частной фирме. Эффект вращающихся дверей создает явные симпатии у многих государственных служащих к тем отраслям промышленности, которые они курируют.

Некоторые экономисты утверждают, что общественный сектор по своей природе менее эффективен, чем частный. И дело не в том, что в государственный сектор попадают ленивые и некомпетентные работники, тогда как целеустремленные и способные тяготеют к частному. Дело скорее в том, что рыночная система создает стимулы к повышению эффективности, чего нет в государственном секторе. Точнее говоря, у менеджеров частных предприятий есть личный сильный стимул, чтобы эффективно работать, - увеличение дохода. Независимо от того, работает ли частная фирма в условиях конкуренции или монополии, уменьшение издержек благодаря эффективному управлению способствует увеличению прибыли. Глава же государственного ведомства или его управляющий, который добивается эффективности в своей епархии, не получает ощутимой личной выгоды, то есть части прибыли. В рыночной системе заложен четкий критерий эффективности функционирования частной фирмы - прибыли и убытки. Эффективная фирма рентабельна, поэтому она преуспевает и развивается. Неэффективное предприятие нерентабельно и не преуспевает, оно деградирует, терпит банкротство и перестает существовать. Но как можно определить эффективно ли работает энергетическое управление, пожарная команда, Министерство сельского хозяйства? В частном секторе неэффективность и материальные потери ведут к прекращению производства определенных видов товаров и услуг. Но государство не склонно отказываться от той деятельности, в которой оно потерпело неудачу. Обычно реакцией правительства на неудачу является удвоение ассигнований и штатов. Это означает, что неэффективность государственного сектора может воспроизводиться в большем масштабе. Критики указывают на тенденцию государственных ведомств продолжать поддерживать свою занятость тем, что отыскивают новые проблемы, которые требуют решения. Неудивительно поэтому, что социальные проблемы в том виде, как их описывает правительство, имеют тенденцию не только существовать, но и явно разрастаться.

В каждом из рассмотренных случаев достижение бюрократами личной выгоды ведет к тому, что их действия приходят в противоречие с общественными интересами. Конечно, это не означает, что все как на подбор официальные лица никогда не принимают решений в интересах всех граждан. Многие из них, руководствуясь чувствами своего професcионализма и гордости, делают то, что, как они полагают, необходимо для общества; хотя иногда с точки зрения их выгоды нужно было действовать противоположно. Но теоретики общественного выбора предупреждают, что профессионализм и гордость возобладают у бюрократов далеко не всегда. Мотивы извлечения личной выгоды - это ветер, дующий в постоянном направлении, под действием которого всегда дрейфует принятие тех или иных бюрократических решений.

В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.

Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. Еще до личного знакомства с представителями школы Общественного выбора, Нисканен, занимая довольно высокий пост в Министерстве Обороны США, самостоятельно пришел к основному постулату данной школы: «… нет ничего врожденного в природе бюро и наших политических институтов, что заставляло бы должностных лиц познавать и разыскивать общественные интересы или следовать им в своей деятельности» Заостровцев А.П. Экономическая теория бюрократии по Нисканену.. Дискуссии Нисканена с Гордоном Таллоком привели его к идее применить формальный экономический анализ к структуре и деятельности правительства. Именно Таллок предложил ему опубликовать воззрения о бюрократии в виде отдельной статьи. Эта статья была опубликована в 1968 году под названием «Особая экономика бюрократии ». В дальнейшем она неоднократно переиздавалась и вошла в основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Нисканен подошел к анализу деятельности бюро так же, как неоклассическая микроэкономическая теория подходит к деятельности фирмы. Он адресовал бюрократической организации аналогичный вопрос: какого поведения в отношении бюджета и выпуска следует ожидать от бюро при различных условиях? Во время написания работы (1968 год) такой подход являлся поистине революционным. Это не является преувеличением, поскольку анализ бюрократии являлся исключительной компетенцией политологов и социологов. До этого теория Общественного выбора проникла в анализ избирательного процесса, поведения электората. Таким образом, бюрократия, чиновничество стало последним рубежом, который был «захвачен» экономикой в политической сфере.

Экономическая теория отличается не предметом исследования, а методами. Принципиальное различие методов экономики и социологии в анализе бюрократии подробно описано Никансеном во введении к труду «Бюрократия и представительное правление». Индивидуальный потребитель, предприниматель, или в случае с бюрократией, чиновник является центральной фигурой методов. Автор предполагает, что бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.

Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. Общественные блага - это следствие деятельности, но в то же время и неосознанная цель этих лиц. Каждый из них в первую очередь стремиться максимизировать собственное благосостояние. А то, что в итоге их взаимодействия происходит появление этих благ, никак нельзя отнести на счет их заботы об общественном благополучии.

Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:

1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.

2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.

Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения Вильям Нисканен.

Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро Вильям Нисканен.

1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах, указанных в следующих пунктах.

2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.

3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.

4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.

5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.

6. Роль спонсора в этой двусторонней сделке относительно комбинаций бюджет - выпуск ослабляется или видоизменяется под влиянием другого условия. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Иначе говоря, контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей. Это приводит к тому, что спонсор использует свою власть главным образом для захвата излишка бюро таким путем, который скорее служит конкретным интересам спонсорской группы, чем интересам более широкой группы законодателей и избирателей.

7. И , наконец, ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.

Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро. Кроме того, первоначальная концепция включала еще три аспекта поведения бюрократов и их политических спонсоров. Во-первых, предполагалось, что бюрократы будут действовать с целью максимизировать ожидаемый бюджет своих бюро. Во-вторых, принималось допущение, что спонсоры будут играть «пассивную» роль в принятии или отклонении предложений бюро в отношении бюджет - выпуск, не прибегая к сколько-нибудь тщательному контролю или оценке альтернатив. Третье неявно выраженное допущение заключалось в том, что бюрократы и их спонсоры договариваются относительно всего диапазона возможных комбинаций бюджета и выпуска.

Исходная модель В . Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:

1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.

2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.

3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.