§ 3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Демократические преобразования в нашем государстве в 90-х годах ХХ века стимулировали выведение из тени исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с другой – существенное ограничение их свободы нормативно – правовой детализацией их правомочий и функций. Все больше начинает оказывать положительное воздействие на общую систему функционирования системы исполнения законов воплощаемый в жизнь принцип законности. Именно исполнение законов является главной функцией исполнительной власти в ее современном состоянии.

Что же представляет собой исполнительная власть? Прежде всего – это государственная власть, а исполнительная власть – проявление реализационных, прикладных свойств государственной власти. Исполнительная власть служит инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной власти находятся инструменты непосредственного, физического властного воздействия на общество и личность.

Основные черты исполнительной власти:

- исполнительная власть – это относительная самостоятельная ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной ее ветвями;

- исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально – компетенционном смысле, т. е. исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;

- исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;

- исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности, т. е. исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности;

- исполнительная власть по своей сути правоприменительная;

- исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, т. е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;

- для исполнительной власти характерно то, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования и др.;

- исполнительная власть выступает как организованный институт, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, с другой стороны, данный механизм должен быть сам необходимым образом организован.¹

Определенный интерес представляет вопрос о соотношении административной власти и исполнительной власти. По мнению Д.Н. Бахраха, «исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества »²

Наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим образом:

- вторичность, зависимость от высшей власти;

- организующий характер деятельности;

- систематически, постоянно осуществляемая организация;

- универсальная организационная деятельность;

- предметный, непосредственный характер организационной деятельности; - исполнительно – распорядительный характер деятельности;

- принудительность, это власть администраторов, чиновников;

- это власть подзаконная;

- это власть подконтрольная.

Автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно – распорядительных органов.

Другие ученые считают, что понятие административной власти гораздо шире понятия исполнительной власти и не может быть с ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных Д.Н. Бахрахом двух компонентов.¹ По их мнению, административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).

Рассмотрим вопрос о соотношении исполнительной власти и государственного управления. При этом следует исходить из того, что категории эти разноуровневые, разнопорядковые, т.е. попросту несравнимые.

По определению Ю.М. Козлова «государственное управление… представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть²». Поэтому говорить о тождестве указанных категорий было бы неверно.

Исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений. Термин «государственное управление» имеет практический организационно – юридический смысл. Государственное управление – это форма осуществления исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно – распорядительной деятельностью). Государственное управление – это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма; необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирования и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно – управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть – это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т.е. по существу, органами государственного управления и местного самоуправления. Государственное управление – это вид государственной деятельности, в рамках которого осуществляется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть реализует присущие только им функции и полномочия, используют в своей деятельности и государственное управление. Функции государственного управления в органах законодательной и судебной власти осуществляют государственные служащие, зачастую не имеющие полномочий по законодательной и ли судебной деятельности.

Таким образом, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, оно обусловливает качественные характеристики последней и наблюдаются в деятельности всех ветвей власти.¹