2.1. Порівняння організаційних структур різних міст України з районним поділом

Сьогодні в Україні налічується 26 міст із районним поділом. У цих містах проживає близько 16 млн. чоловік, тобто майже тре­тина населення України, в них зосереджені значні матеріальні ресур­си та культурні цінності, що вказує на актуальність проблеми пошуку ефективної системи управління, яка б дозволила оптимально, відпо­відно до принципу субсидіарності та в інтересах всіх жителів міста розподілити функції управління між загальноміським та районними в місті рівнями управління з метою підвищення якості соціальних послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування міста.

Конституція України (ст. 140) чітко визначає, що суб'єктом права на місцеве самоврядування у місті з районним поділом виступає міська громада. Відповідно, район у місті не може розглядатися як територіальна основа місцевого самоврядування, а районна в місті громада не виступає самостійним суб'єктом права на місцеве само­врядування.1

Це конституційне положення є цілком логічним, якщо врахувати штучний (неприродний) характер такої адміністративно-територіальної одиниці, як район у місті. А штучні адміністративно-територіаль­ні одиниці згідно з громадівською теорією місцевого самоврядування (саме ця теорія визначає конституційно-правове регулювання питань організації місцевого самоврядування в Україні) не виступають територіальною основою місцевого самоврядування, природне право на місцеве самоврядування можуть мати лише громади, які сформували­ся природним шляхом (в межах поселень).

Конституція України питання організації управління районами в містах відносить до компетенції міських рад. Це означає, що міська рада самостійно приймає рішення щодо структури органів управління районами в місті, їх компетенції, підконтрольності та звітності. До відання міських органів місцевого самоврядування віднесені також питання фінансового забезпечення виконання функцій місцевого са­моврядування в міських районах тощо.

Водночас ознайомлення з положеннями чинного законодавства України, насамперед Закону України «Про місцеве самоврядування», свідчить про те, що не всі питання організації управління районами у містах можуть вирішуватися міськими радами на власний розсуд.

По-перше, це стосується принципового для багатьох міст питан­ня щодо утворення районних у місті рад. Так, відповідно до п. 2 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішен­ня про утворення районних у місті рад приймає територіальна грома­да міста або міська рада. Проте, пункт 2 Перехідних та прикінцевих положень Закону вимагає проведення місцевого референдуму з цього питання та врахування думки районних у місті рад: «Рішення про проведення референдумів територіальних громад міст з районним поділом щодо утворення (неутворення) районних у містах рад відпо­відно до ст. 5 цього Закону приймаються на вимогу не менш як однієї десятої членів цих громад або половини від загального складу депутатів відповідних міських рад. Рішення міських рад з цього питання приймаються з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст. Рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад із зазначеного питання повинні бути прийняті не пізніше як за шість місяців до дня проведення чер­гових виборів».2

По-друге, порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються не міською територі­альною громадою чи міською радою, а відповідними законами.

По-третє, досить специфічно чинне законодавство встановлює порядок визначення компетенції районних у місті рад та їх виконав­чих органів. З одного боку, відповідно до частини 3 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обсяг і межі повно­важень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами, за узгодженням з районними у містах радами, з урахуванням загальноміських інтересів та колективних по­треб територіальних громад районів у містах.15

З другого боку, цей Закон встановлює перелік найважливіших предметів відання районних у місті рад та їх виконавчих органів - управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження, виконання відповідних бюджетів та контроль за їх виконанням, а також містить перелік найважливі­ших повноважень, які мають бути віднесені до компетенції виконав­чих комітетів районних в місті рад (ст. 52 Закону). Більше того, галу­зеве законодавство прямо передбачає окремі конкретні повноваження районних у місті рад та їх виконавчих органів.

Таким чином, самостійність міської територіальної громади та мі­ської ради у визначенні компетенції районних у місті рад та їх вико­навчих органів є досить відносною - міські ради встановлюють пере­лік питань, віднесених до відома районних у містах рад, але роблять це із врахуванням вимог чинного законодавства. При цьому визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх вико­навчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відпо­відної районної у місті ради протягом даного скликання (ч. 4 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

По-четверте, районні у містах ради самостійно утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і голо­вою її виконавчого комітету (ч. 2 ст. 5 Закону).

По-п'яте, питання управління об'єктами комунальної власності територіальних громад районів у містах вирішуються виключно цими громадами та їхніми органами.

По-шосте, обсяг повноваження районних у місті рад визначається міською радою лише після узгодження з районними у містах радами.2

Зазначені положення Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» свідчать про те, що питання про управління районами в місті хоча і вирішується по суті міською владою, але з обов'язковим дотриманням передбачених чинним законодавством процедур і лише в тій мірі, в якій вони не віднесені до відома територіальних громад районів у містах. При цьому мають бути детально прораховані всі плюси та мінуси тієї чи іншої моделі управління.

Загальноміський

рівень

управління

Районний

в місті рівень

управління

Рис. 2.1. Модель “Міська рада – районна рада”

З практики організації місцевого самоврядування в українських містах з районним поділом відомі три основні моделі управління:

Перша модель: «Міська рада - районна рада» (рис.2.1.) характеризується такими рисами:

1. Відсутність підпорядкованості по «вертикалі»: районна у місті рада та її виконавчі органи не підпорядковані міському голові, місь­кій раді та її виконавчим органам. Вони самостійно здійснюють свою діяльність у межах повноважень, визначених міською радою відпо­відно до закону. Подібна схема управління склалася в більшості міст із районним поділом (наприклад, Дніпропетровськ, Запоріжжя, Одеса, Харків, Чернігів, Чернівці).

2. Чітке розмежування повноважень між загальноміським та районним рівнями управління.

3. Автономність районного рівня управління в межах повнова­жень, визначених міської радою.

Позитивними рисами цієї моделі є те, що:

1. Можливість для громади району впливати на процес прийняття рішень на районному рівні.

2. Прозорість діяльності районної адміністрації завдяки контролю з боку представницького органу – районної і місті ради.

Негативна сторона проявляється в протистоянні загальноміських та районних у місті органів внаслідок конкуренції компетенцій або за різної політичної орієнтації більшості депутатів у міській та районній у місті рад.

Загальноміський

Рівень

управління

Районний

в місті рівень

управління

Рис. 2.2. Модель “Міська рада – адміністрація міської ради в районні”

Друга модель: «Міська рада - адміністрація міської ради в районі» (Рис. 2.2.) не передбачає утворення районних у місті рад, а управління на районному рівні здійснюють районні органи міської влади (районні адміністрації тощо), вона характеризується такими рисами:

1.Відсутністю на районному рівні представницького органу.

2. Ієрархією управління - районний рівень підпорядкований загальноміському рівню.

Подібна схема міського управління існує сьогодні, зокрема, у Львові, Миколаєві, Маріуполі (за винятком одного району).

Позитивні сторони моделі:

1. Виключає протистояння загальноміського та районного у місті рівнів управління.

2. Забезпечує реалізацію в межах єдиної муніципальної політики.

Негативні показники:

1. Суттєво звужує можливості територіальної громади району в місті контролювати діяльність районної адміністрації.

2. Не дозволяє забезпечити врахування особливостей району в місті.

Третя модель: «Рада - державна адміністрація» (рис. 2.3.).

Ця модель притаманна лише двом містам України - Києву та Севастополю. Вона пов'язана з особливим конституційним статусом цих міст і заснована на поєднанні місцевого самоврядування та прямого державного управління.

Загальноміський

р івень

управління

Районний