II. Європейська Хартія місцевого самоврядування, як один із важливих факторів розвитку місцевого самоврядування в Україні.

2.1. Роль Хартії у становленні та розвитку основ місцевого самоврядування в Україні.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають в процесі організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, порядок формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад. [8]

Ці норми містяться більш як в 20 статтях Конституції України і їх можна систематизувати у наступні групи:

1. Норми, в яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність всіх форм власності та гарантується місцеве самоврядування. До них відносяться:

■ визнання і гарантування місцевого самоврядування ( стаття 7);

■ здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (стаття 5);

■ самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

■ визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну власність (стаття 13);

■ зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

2. Норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, зокрема:

■ право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (стаття32);

■ право громадян брати участь в місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 38);

■ право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38);

■ і право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (стаття 39);

■ право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (стаття 40);

■ право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (стаття 41);

■ обов'язку органів місцевого самоврядування надавати житло громадянам, які потребують соціального захисту (стаття 47);

■ безоплатного надання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (стаття 49);

■ право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти (крім вищої) в комунальних навчальних закладах (стаття 43);

■ право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування. Вони, зокрема, стосуються:

■ порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (стаття 85);

■ підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (стаття 118);

■ обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих

відповідними радами (стаття 119);

■ складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (стаття 141);

■ матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування (стаття 142);

■ державної підтримки місцевого самоврядування (стаття 142);

■ предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (стаття 143);

■ можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (стаття 143);

■ права органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (стаття 144);

■ необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (стаття 146).

4. Норми, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування. Вони стосуються:

■ підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (стаття 144);

■ судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 145).

Поряд з Конституцією систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні становлять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах. [8]

Ця система нормативно-правових актів будується на принципах жорсткої ієрархії, що передбачає: по-перше, верховенство норм Конституції України - норми всіх інших актів не можуть суперечити конституційним нормам, вони мають бути спрямовані на деталізацію і конкретизацію конституційних норм; по-друге, вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергу Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", по відношенню до підзаконних актів - указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самоврядування; по-третє, відповідність актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах їх компетенції.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце займає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, який по-суті є базовим законом з цих питань. Саме на підставі цього Закону мають бути розроблені та прийняті інші закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого самоврядування, наприклад, закони "Про комунальну власність", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про органи самоорганізації населення", "Про муніципальну міліцію" , "Про місцеві референдуми" тощо. Необхідність прийняття цих законів прямо передбачена в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" або випливає з його положень.

В той же час після прийняття Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" парламентом України не було прийнято законів, предметом яких були б питання місцевого самоврядування (за виключенням законів "Про місцеві вибори" та "Про органи самоорганізації населенні", останній ще не підписано Президентом України). Подібний стан свідчить про незавершеність процесу формування законодавчих основ місцевого самоврядування в Україні. На практиці це призводить до колізії норм Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" ' з нормами актів Кабінету Міністрів України $бо законів України, які були прийняті в більш ранній період (приклади таких колізій будуть розглянуті в наступних главах цього розділу посібника).

Виключно важливе значення для формування правових основ місцевого самоврядування в Україні відіграла Європейська хартія місцевого самоврядування.

Європейська хартія місцевого самоврядування сьогодні є основним міжнародно-правовим документом для країн-членів Ради Європи, який містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, які є обов'язкові для держав - членів Ради Європи. Цей документ було прийнято Радою Європи 15 жовтня 1985 році.

Прийняття Радою Європи Європейської хартії місцевого самоврядування стало результатом багатьох ініціатив та багаторічної праці різних європейських структур та свідченням важливого значення місцевого самоврядування як необхідного атрибуту демократичного суспільства. Захист та зміцнення місцевої демократії, місцевої економіки та місцевих фінансів за допомогою особливого документу, який мав би обов'язкову силу, - це давня мета європейських органів місцевого самоврядування та територіальних громад, інтереси яких ці органи представляють.

І не випадково Рада Європи стала тією організацією, яка з метою захисту інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування проголосила такі принципи організації місцевої влади, яких сьогодні дотримуються всі демократичні держави Європи. Саме Рада Європи, розуміючи значення місцевих органів влади в організації управління, наданні соціальних послуг населенню вже тривалий час опікується проблемами місцевого самоврядування. Так, ще в 1957 році Рада Європи заснувала для місцевих органів влади загальноєвропейський представницький орган, який в подальшому трансформувався в постійно діючу Конференцію місцевих і регіональних влад Європи - з 1994 року вона називається Конгресом місцевих і регіональних влад Європи. [14]

Конференція місцевих і регіональних влад Європи в 1968 році ініціювала розробку декларації про принципи місцевої автономії (64-а резолюція СЬКАЕ) і запропонувала Комітету міністрів Ради Європи прийняти її. Ця ініціатива була підтримана консультативною Асамблеєю, яка в 1970 році подала до Комітету міністрів Ради Європи розроблену спільно з Конференцією місцевих і регіональних влад Європи рекомендацію № 615, яка містила ті ж положення, що й 64-а резолюція. В той же час декларація носила досить загальний характер і не мала обов'язкової сили. Зрозуміло, що декларація, яка не має обов'язкової сили, не може повністю визначити значення місцевої автономії.

Тому в 1981 році Конференція місцевих і регіональних влад Європи виступила з ініціативою розробки документу, який би носив більш конкретний характер і мав обов'язкову силу для держав - членів Ради Європи, враховуючи при цьому особливості їх конституційних систем та адміністративних традицій. При цьому підкреслювалося, що, з одного боку, цей документ має покладати на держави-учасники жорсткі зобов'язання, з другого, - він має бути достатньо гнучким та враховувати особливості національних конституційних систем та адміністративних традицій шляхом надання державам-учасницям можливості певного вибору положень, які вони вважали б обов'язковими для себе.

Результатом цієї ініціативи стала резолюція № 126 Конференції місцевих і регіональних влад Європи, яку було подано до Комітету міністрів Ради Європи в 1981 році.

В резолюції № 126 містився проект Європейської хартії місцевого самоврядування, яку пропонувалося прийняти зі статусом європейської конвенції.

Подальші події розвивалися наступним чином: Комітет міністрів Ради Європи передав пропозицію Конференції місцевих і регіональних влад Європи в Організаційний комітет з регіональних та муніципальних питань для її подальшого розгляду на 5-ій конференції міністрів європейських держав, які відповідають в своїх урядах за організацію місцевого самоврядування (м. Лугано, 5-7 жовтня 1982 р.). В своїх висновках на конференції міністри визнали, що проект Хартії є важливим кроком на шляху розробки визначення принципів місцевої автономії та прийняли до відома побажання щодо необхідності надання Хартії форми конвенції, яка б мала обов'язкову силу. Комітету міністрів Ради Європи на конференції було дано доручення спільно з СЬКАЕ внести необхідні зміни до проекту Хартії з тим, щоб її можна було б передати на затвердження на наступній конференції.

З врахуванням цих зауважень Комітет СБКМ переглянув текст проекту Хартії і подав його новий варіант на 6-ту конференцію міністрів, що відповідають за місцеве самоврядування, (м. Рим, 6-8 листопада 1984 р.), де його і було схвалено. Що стосується юридичної форми Хартії, то більшість міністрів висловились на користь конвенції.

Комітет міністрів Ради Європи прийняв Європейську хартію місцевого самоврядування у формі конвенції в червні 1985 року і відкрив її для підписання 15 жовтня 1985 року у зв'язку з відкриттям 20-ї Пленарноі Сесії Конференції місцевих і регіональних влад Європи. В цей день Хартію підписали представники Австрії, Бельгії, Данії, Франції, ФРН, Греції, Італії, Ліхтенштейну, Люксембургу, Португалії, Іспанії. Згодом до неї приєдналися й інші європейські країни.

Метою Європейської хартії місцевого самоврядування є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого значення.

Європейська хартія місцевого самоврядування зобов'язала держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів. Тим самим, вона стала важливим кроком на шляху до утвердження життєздатності на всіх територіальних рівнях управління принципів, які Рада Європи проголосила і захищає з моменту свого створення з метою захисту прав людини, формування демократичної суспільної свідомості в європейських країнах.

Європейська хартія місцевого самоврядування складається з преамбули та трьох частин.

В преамбулі викладена мета держав - членів Ради Європи, які підписали Хартію та основні принципи, на яких вона базується.

В першій частині Хартії сформульовані загальні положення, які вказують на необхідність конституційних і правових основ місцевого самоврядування, в них формулюються принципи, які визначають характер та об'єм компетенції місцевого самоврядування, захист кордонів самоврядних територій, забезпечення організаційної автономії місцевої влади.

В другій частині Хартії викладені положення, що стосуються кола зобов'язань, які її учасники можуть взяти на себе. Вони забезпечують, з одного боку, необхідну гнучкість Хартії, можливість її адаптації з врахуванням правових і організаційно-адміністративних особливостей різних країн - членів Ради Європи. Це досягається можливістю виключення учасниками Хартії її окремих положень з числа тих, які вони вважають обов'язковими для себе. З другого боку, такі виключення не повинні зачіпати основних принципів Хартії. Таким чином, передбачається певний компроміс між визнанням тієї обставини, що місцеве самоврядування зачіпає структуру і організацію держави в цілому, форма якої в кожній країні має свою специфіку, і необхідністю забезпечення дотримання мінімального набору принципів, які мають поважатися при будь-якій демократичній державній організації.

В Хартії встановлюється відповідний порядок контролю за дотриманням її положень - її учасники мають подавати всю необхідну інформацію про національне законодавство та інші заходи, які застосовуються з метою виконання Хартії. [7]

В третій частині Хартії містяться норми процесуального характеру - підписання, ратифікація, набуття чинності Хартією, її денонсація - типові для всіх конвенцій, що розробляються Радою Європи.

Європейська хартія місцевого самоврядування є першим багатостороннім правовим документом, який визначає і захищає принципи місцевої автономії - однієї з підвалин демократії, яку Рада Європи зобов'язалася захищати і розвивати в дусі загальноєвропейських цінностей.

Від імені України Європейську Хартію місцевого самоврядування було підписано 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, а Верховна Рада України ратифікувала її 15 липня 1997 року. Відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія місцевого самоврядування після її ратифікації стала частиною національного законодавства України. В силу цього положення Хартії на території України мають обов'язкову юридичну силу як і положення будь-якого іншого чинного законодавчого акту України.