уровень федеральных агентств - оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения) и федеральных государственных унитарных предприятий (далее – предприятия).
Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них было предположено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).
Закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти8.
Ведется работа по подготовке федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.
Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд9.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году:
практически реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы;
созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
В основном реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти, на региональном уровне она была реализована лишь в виде экспериментов.
3. Второй этап реформирования системы государственного управления. Концепция административной реформы
Идеологическую базу второго этапа совершенствования системы государственного управления составляет Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
В Концепции определена одна из наиболее приоритетных целей, определившая условия фундаментального реформирования государственных институтов - повышение качества и доступности государственных услуг10. В ней же определены наиболее важные направления достижения цели, а также показатели, характеризующие полученные результаты.
Основные направления достижения цели:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;
повышение качества и доступности государственных услуг;
разработка и внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти.
По словам вице-премьера РФ Александра Жукова, выступившего на конференции "Модернизация экономики и выращивание институтов", организованной Высшей школой экономики, конечной целью проводимой административной реформы является регламентирование всех процедур - услуг, осуществляемых органами государственной власти. Каждая государственная процедура должна получить свой регламент и стать понятной для пользователей.
Регламентировать предстоит несколько тысяч государственных услуг, однако, первоначально целесообразно продемонстрировать населению принцип административной реформы на примере десятка процедур. Примеры таких процедур - получение паспорта, регистрация, контракт с таможенными органами. Каждая из этих процедур должна получить свой регламент, который не позволит чиновникам действовать по своему усмотрению11.
Административный регламент (АР) – это набор правил, который устанавливает стандарты исполнения государственной функции или услуги и предопределяет действия чиновников. АР описывает и юридически закрепляет последовательность действий, выполняемых государственным чиновником, процедуры и их стадии, сроки исполнения, варианты и критерии принятия управленческих решений в органах государственной власти12.
«Регламент превращается в эффективный инструмент противодействия неэффективности действий органов власти, только в том случае, если детально включает в себя весь процесс оказания государственных услуг», - считает научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев13.
Введение АР государственных услуг нацелено на:
упорядочение отношений между потребителями государственных услуг и органами государственной власти;
ограничение произвольности в действиях чиновников;
жесткое регламентирование времени принятия управленческого решения;
повышение прозрачности взаимодействия бизнеса и власти;
введение четких и понятных процедур принятия решений органами власти с участием бизнеса и др.
В составе первоочередных работ по реализации концепции, проводимых в рамках представленных направлений, следующие:
разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам,
подготовка стандартов государственных услуг и административных регламентов, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях;
разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие государственные функции, и создание механизмов, предотвращающих появление новых избыточных функций у государственных органов;
разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создания механизмов противодействия коррупции в государственных органах, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;
реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти;
разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы;
разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ и др.
В качестве генеральных показателей достижения целей административной реформы определены14.
1. Качество и доступность государственных услуг.
Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов. Предполагается повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010 году - до 70 процентов.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров - доля издержек в выручке предприятий.
В 2004 издержки составили в среднем 8,5 процента выручки предприятия15. По мере реализации мероприятий административной реформы доля издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке предприятий к 2008 году должна снизится до 5 процентов, к 2010 году - до 3 процентов.
3. Эффективность государственного управления.
Показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др..
4. Качество государственного регулирования.
Показатель оценивает политику, проводимую в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, адекватность контроля в финансовой сфере, избыточность регулирования бизнеса и др.
Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 году равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования 30,5 единицы (из 100 возможных). В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 году предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей.
5. Интегральный показатель качества государственного управления - индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot).
Интегральный показатель включает 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. Показатель рассчитывается в соответствии с методикой Всемирного банка 1 раз в 2 года и на его основе определяется место страны в международных рейтингах показателей качества государственного управления.
Комплексная реформа бюджетной системы
Одно из направлений административной реформы - комплексная реформа бюджетной системы. В основе реформирования переход от идеи «управление по затратам» к идее «управление по результатам»16.
Основное экономическое содержание такого подхода - новая организация бюджетного сектора, соответствующая положениям послания Президента России17: не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов в сферах, где государство более эффективно, чем рыночный сектор. В нашем случае – это таможенное регулирование и контроль в сфере ВЭД.
Цель реформирования бюджетного процесса и механизмы ее реализации представлены на рис. 1.
Рис. 1. Цель реформирования бюджетного процесса и механизмы ее реализации
Рис. 2. Основные направления реформирования бюджетного процесса
На рис. 2. отражены основные направления реформирования бюджетного процесса. По замыслу в конечном итоге государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных средств и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами.
Начало реализации такой концепции сопровождается переходом к новому методу бюджетного планирования, который назван «бюджетированием, ориентированным на результаты».
В отличие от традиционного подхода, на первое место здесь выдвигаются планирование и контроль не затрат, а результатов18 на основе сопоставления тех или иных бюджетных программ, конкуренции программ, контроля (мониторинга) результатов. На рис. 3 приведена структура взаимосвязи между целями, задачами и бюджетными целевыми программами. Схема отражает алгоритмическую последовательность поуровневого формирования программ, ориентированных на результат во взаимосвязи с их финансированием.
Рис. 3. Структура взаимосвязи между целями, задачами и бюджетными целевыми программами
Гипотетический пример целевой программы «Институциональное развитие и формирование информационно-технического потенциала таможенных органов. Организация исполнения таможенного законодательства РФ и международных договоров РФ», характеризуемой показателями конечного результата содержится на рис. 4.
Рис. 4. Гипотетический пример бюджетной программы, характеризуемой показателями конечного результата
С позиций классического маркетинга программа - это результат деятельности государственной структуры – государственная услуга, а показатели конечного результата – это характеристики (параметры) услуги, в которой государство нуждается, которую оплачивает и контролирует. В конечном итоге формируется общий перечень бюджетных программ развития государственного института и определяются денежные средства, необходимые для реализации программ (см. рис. 5).
Основные условия для перехода от идеи «управление по затратам» к идее «управление по результатам» следующие:
четкая формулировка целей, функций и задач деятельности государства;
Рис. 5. Примерный перечень бюджетных программ развития государственного института и денежные средства, необходимые для их реализации
создание адекватных органов государственной власти (формирование и стандартизация перечня услуг в сфере государственного управления);
создание системы анализа их эффективности, включая соответствующие системы мониторинга и анализа (например, ситуационных центров управления),
создание системы показателей эффективности органов государственной власти (например, комплекса показателей эффективности государственных функций и услуг)19;
регулярное программно-целевое планирование (долгосрочное, среднесрочное и срочное).
Примерный вариант схемы бюджетного планирования содержится на рис. 6.
Рис. 6. Общая последовательность бюджетного планирования
(примерный вариант)
В целом управление по результатам - это новая практическая философия управления, объединяющая многие современные направления: системный анализ, стратегическое управление, ситуационное управление, интегрированное развитие руководителей и организаций и т.д.. Такой процесс состоит из следующих основных этапов:
определение результатов;
ситуационное управление для достижения этих результатов;
контроль (наблюдения) за результатами.
Подводя общий итог, можно отметить следующее.
Во-первых, модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.
Во-вторых, разворачивается процесс модернизации и формирования новых государственных институтов одновременно с глубокими экономическими и политическими преобразованиями.
В-третьих, интенсивно разрабатывается концепция "нового государственного управления", основанная на замене бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, несущими ответственность перед обществом и развивающими партнерские отношения с частным сектором, гражданами и общинами.
В-четвертых, административные преобразования являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества в канун XXI в.
В-пятых, для решения проблем реформирования государственной системы управления в практическом и научно-методическом отношении наиболее существенными являются следующие основные вопросы:
формирования понятийной базы в сфере государственных услуг;
разработки и внедрения системы государственных услуг;
разработка научно-методического обеспечения бюджетного планирования, учитывающего специфику государственных услуг;
формирования руководящей команды и коллектива, ориентированных на повышение качества и эффективности результатов деятельности – предоставления государственных услуг;
разработки адекватных инструментов управления качеством государственных услуг;
разработки и внедрения административных регламентов в органах исполнительной власти;
повышения эффективности управления в сфере государственных услуг.
Для результативного решения таких вопросов необходимы соответствующая теоретико-методологическая база и методическое обеспечение, создание которых в настоящее время еще полностью не завершено.
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
2 www.elrussia.ru
3 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
4 Governance Research Indicator Country Snapshot.
5 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249.
6 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
7 Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
8 Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти".
9 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
10 Там же.
11 www.interfintrade.ru/main/news.
12 С. Литовченко, М. Дмитриев Административный регламент глазами бизнеса.- Опубликовано: «Вестник ассоциации менеджеров».-2004.-№6/7 (65/66).
13 www.csr.ru (официальный сайт Центра стратегических разработок (ЦСР). Миссия ЦСМ: содействие успешному развитию страны путем экспертной и нормативно-правовой поддержки проводимых реформ в экономике и социальной сфере)
14 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
15 По оценке общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", проведенной совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ).
16 WWW.nei.ru/rus/projects/sbr.htm
17 WWW.president.kremlin/ru/appears/
18 Именно отсюда вытекает важность системы показателей эффективности: результат (система показателей) должен адекватно связывать систему, цель системы и реальный результат системы.
19 Первый шаг к решению этой задачи был сделан Минфином при формировании бюджета на 2005 год.