
- •Тема. Прокуратура Российской Федерации Понятие и цели деятельности прокуратуры рф
- •Система органов прокуратуры
- •Структура органов прокуратуры
- •Полномочия органов прокуратуры Российской Федерации
- •Прокурорский надзор как основное направление деятельности органов прокуратуры
- •Акты прокурорского реагирования
Тема. Прокуратура Российской Федерации Понятие и цели деятельности прокуратуры рф
В Конституции РФ прокуратуре посвящена ст. 129, помещенная в гл. 7 «Судебная власть». В ней закреплено, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с соответствующими субъектами Федерации. Иные прокуроры назначаются непосредственно Генеральным прокурором РФ.
Безусловно, ст. 129 Конституции РФ имеет фундаментальное значение для формирования правовой базы деятельности прокуратуры. Устанавливая принципиальные основы организации и деятельности прокуратуры, она одновременно предусматривает необходимость конкретизации правового регулирования деятельности прокуратуры специальным законом.
Помимо ст. 129, в Конституции РФ содержится ряд статей, имеющих значение для характеристики правового статуса прокуратуры: ст. 71 (п. «о»), согласно которой вопросы прокуратуры отнесены к предмету ведения Российской Федерации, ст. 83 (п. «е») и ст. 102 (п. «з» ч. 1), которыми определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ. Определенное отношение к правовому регулированию деятельности прокуратур субъектов Федерации имеют конституции (уставы) субъектов РФ. Речь идет о содержащихся в основных законах субъектов РФ нормах, основанных на положениях Конституции РФ и федеральных законов, а также о правоустанавливающих нормах, принятие которых прямо не исключается федеральным законодательством. Так, в конституциях (уставах) субъектов Федерации решается важный вопрос о процедуре согласования с органами государственной власти субъектов Федерации кандидатуры прокуроров субъекта Федерации. Другой вопрос, решаемый в данных законах, – о наделении прокурора субъектов Федерации правом законодательной инициативы и правом обращения в органы конституционной юстиции. В этом случае законодательство субъектов Федерации как бы в порядке частичной компенсации устраняет пробел федерального законодательства, не предусматривающего наделения правом законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ. В условиях отстранения Генерального Прокурора РФ от прямого участия в законотворческой деятельности, обращения в Конституционный Суд РФ благодаря конституциям (уставам) субъектов Федерации действительно сохраняется возможность воздействия прокуратуры, хотя и в ограниченном объеме, на правотворческий процесс, деятельность органов конституционной юстицию.
Основным элементом правового обеспечения деятельности прокуратуры, безусловно, остается Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», но в него внесены существенные изменения и дополнения.
Так, редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. более четко решила вопрос о функциях прокуратуры. В частности, была восстановлена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Законом установлены функция международно-правового сотрудничества и полномочия прокуратуры по ее осуществлению. Будучи актом прямого действия, этот Закон определяет цели, задачи, функции, основные направления деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров, конкретизирует порядок назначения их на должность и освобождения от должности. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается. Одновременно с большей четкостью в законе были определены гарантии независимости прокуроров.
10 февраля 1999 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Этим Законом внесено существенное уточнение в понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов, дополненного указанием о том, что в предмет надзора входит надзор за соблюдением Конституции РФ. Впервые на законодательном уровне было закреплено положение о службе в органах прокуратуры как особом, самостоятельном виде федеральной государственной службы. Прокурорские работники признаны государственными служащими, исполняющими обязанности по государственной службе с учетом особенностей, определяемых с этого времени Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Помимо названных положений, Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. внес важные изменения в систему правового регулирования работы прокурора по надзору за исполнением законов. Так, в число самостоятельных видов деятельности был включен надзор за исполнением законов судебными приставами. Расширен диапазон правовых средств по предупреждению правонарушений – Закон наделил прокуроров правом объявления должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Внесено, безусловно, необходимое и устранившее ранее имевшее место серьезное препятствие в работе прокуроров – дополнение в статью, определяющую предмет надзора за исполнением законов, согласно которому в число объектов прокурорского надзора были включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
5
июня 2007 г. Президентом РФ был подписан
Федеральный закон №
87-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовно-процессуальный кодекс российской
Федерации и Федеральный закон «О
прокуратуре Российской
Федерации». Эти изменения связаны с
созданием в системе прокуратуры
Российской Федерации нового органа –
Следственного комитета
при прокуратуре РФ.
Уголовно-процессуальный, Гражданский, Арбитражный процессуальные кодексы также занимают существенное место в правовом регулировании организации и порядка деятельности прокуратуры РФ. Ими определяются основания участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел.
Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурорского надзора в отдельных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности, представлены также в большой группе законов. Среди этой категории законов следует назвать Закон РФ «О полиции», Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внешней разведке», «О судебных приставах», «О ведомственной охране», «О пограничной службе Российской Федерации» и ряд других федеральных законов. В указанных законах устанавливается право Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров осуществлять надзор за исполнением федерального законодательства соответствующими органами.
Важное значение для организации и порядка деятельности прокуратуры Российской Федерации имеют постановления Конституционного Суда РФ по вопросам, непосредственно связанным с построением, функциональным содержанием деятельности органов прокуратуры, реализацией принципов подчиненности и подотчетности должностных лиц прокуратуры, включая Генерального прокурора РФ, а также по иным аспектам.
В целях неукоснительного выполнения этого решения и обеспечения конституционных прав граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, Генеральный прокурор РФ 5 мая 2000 г. издал приказ № 93 «О применении статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г.», в котором, в частности, предложил прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законов исходить из того, что по требованию гражданина ему могут быть предоставлены для ознакомления материалы проверок, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы.
Немногим ранее – в своем постановлении от 1 декабря 1999 г. при разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела – Конституционный Суд указал, что при возбуждении такого уголовного дела в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора РФ от должности. Это составляет компетенцию иной, вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня.
Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, проверка судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов Федерации не допускается.
Порядок и правила реализации правовых основ организации деятельности прокуратуры регулируют и указы Президента РФ. В данном случае имеются в виду указы, принимаемые по вопросам, установленным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Законом предусмотрено, что полномочия прокурора по обеспечению координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, помимо указанных в законе, устанавливаются Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ определяются также нормативными правовыми актами Президента РФ.
Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской федерации указаны в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения: 1) верховенства закона; 2) единства и укрепления законности; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) охраняемых законом интересов общества и государства.
Единство законности означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования. Обеспечение единства законности на территории всей страны – необходимое условие социального, экономического и политического развития государства и его регионов. Верховенство закона, защита прав и свобод человека и гражданина – один из главных устоев правового государства.
Цели прокурорской деятельности, в том числе цели прокурорского надзора, достигаются посредством реализации поставленных перед прокуратурой Российской Федерации задач.
Задачи деятельности прокуратуры определяются ее государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе нашего государства. Как орган, призванный обеспечить единство и укрепление законности в Российской Федерации, прокуратура призвана обеспечить: 1) своевременное выявление нарушений закона; 2) своевременное устранение нарушений закона; 3) предупреждение нарушений закона.
Причем в значительной степени отмеченные задачи являются задачами прокурорского надзора и других видов и направлений деятельности современной российской прокуратуры, хотя каждый вид и отдельное самостоятельное направление прокурорской деятельности имеют свои, стоящие только перед ними задачи, которые необходимо разрешить в ходе достижения стоящих перед прокуратурой целей.
Задачи деятельности органов и учреждений прокуратуры, в том числе задачи прокурорского надзора, вытекают из норм Конституции РФ, сформулированы в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных конституционных и федеральных законах, ряде международных договоров и соглашений, закреплены в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. В теории прокурорского надзора принципы организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры – это основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы, закрепленные в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации».
В целом отмеченные признаки отражают смысл и ведущее значение принципов для нормального функционирования всей прокурорской системы. Именно положенные в основу прокурорской системы принципы ее организации и деятельности определяют возможность достижения целей и задач, стоящих перед российской прокуратурой.
Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает две основные группы. Первую образуют конституционные принципы, т. е. те, которые установлены Конституцией РФ или могут быть выведены на основе содержащихся в ней положений. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры – это принципы законности, единства, централизации, гласности.
Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» или выведенные теоретиками прокурорского надзора на основе содержащихся в нем норм. К принципам этой группы относятся: принципы независимости прокуроров от внешнего воздействия; принципы вне-партийности деятельности органов прокуратуры.
Закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» принципы организации и деятельности прокуратуры тесно связаны и взаимообусловлены. Они неотделимы друг от друга и только в совокупности могут обеспечить деятельность прокуратуры.
Принцип законности – это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Это главная цель организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ.
Этот принцип определяет систему функций прокуратуры, выделяя в качестве главной функцию надзора. Поэтому, осуществляя от имени нашего государства – Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, а также выполняя иные функции, установленные федеральными законами, прокуроры сами должны служить образцом уважительного отношения к закону и неукоснительного его соблюдения в своей деятельности. Малейшее нарушение прокурорскими работниками законности не только подрывает авторитет прокуратуры, но и наносит ущерб укреплению законности.
Из принципа законности вытекает целый ряд требований к прокурорам. Например, прокурор обязан: глубоко знать законы; выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений, ибо дефицит таких сведений препятствует правильному применению закона; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, поскольку только надлежащая квалификация действий субъектов позволяет четко определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению нарушений законности, причин, их вызывающих, условий, способствующих их совершенствованию. Соблюдение принципа законности при осуществлении прокурором своих полномочий приобретает особое значение при применении им мер наказания лиц, допустивших правонарушения. Каждое действие прокурора, каждый его акт реагирования должны быть основаны на законе, совершаться в формах, установленных законом.
Принцип единства. В ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что прокуратура – это единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, учреждений, которые действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом.
Принцип централизации тесно связан с принципом единства, который, по сути, выступает стержнем централизованного устройства прокурорской системы, а централизация организации и деятельности прокуратуры, в свою очередь, создает оптимальные возможности для последующего утверждения в практике прокурорского надзора и всей деятельности органов и учреждений прокуратуры принципа единства. Принцип централизации определяет строгую подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также характер служебной дисциплины и служебной ответственности прокуроров, что служит необходимым условием правильной организации работы всей системы органов прокуратуры. Этот принцип обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой из центра Генеральной прокуратурой РФ. Он закрепляет отнесение органов и учреждений прокуратуры к числу федеральных структур, что полностью исключает возможность создания в субъектах Федерации прокуратур, не входящих в единую централизованную систему федеральных органов. В системе прокуратуры неприменим принцип «двойного» подчинения, действующий в системе органов исполнительной власти, заключающийся в подчинении как по вертикали – центру, так и по горизонтали – местным органам. В системе прокуратуры подчиненность устанавливается только по вертикали.
Принцип централизации системы органов прокуратуры находит выражение в установленном законодательно порядке назначения прокуроров: все прокуроры (кроме Генерального прокурора РФ) назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров – Генеральному прокурору РФ. Однако следует понимать, что обязательное условие реализации принципа организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры – это сочетание единого руководства (единоначалия) с инициативой, творческой активностью прокурорских работников на местах.
Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений. Сущность этого принципа заключается в том, что все свои решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляет только на основе законов, изданных во исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности. Указанные положения Закона о прокуратуре ограждают прокурора от вмешательства в его деятельность каких бы то ни было структур, не входящих в систему органов прокуратуры, что создает реальную возможность добиваться восстановления нарушенной законности, от кого бы эти нарушения ни исходили.
Независимость прокуратуры обеспечивается организационным построением ее органов, порядком их образования, порядком осуществления в них подчиненности и подконтрольности. Гарантией соблюдения этого принципа служит ст. 5 «Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора» Закона о прокуратуре. В соответствии с этой статьей воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет установленную законом ответственность.
Однако это не означает, что прокуратура работает в изоляции от органов государства, органов местного самоуправления и структур гражданского общества. Большинство своих организационных мероприятий по укреплению законности и правопорядка, и прежде всего профилактического характера, органы прокуратуры проводят в тесном взаимодействии с федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации.
Принцип гласности в деятельности прокуратуры РФ основывается на положениях ряда статей, включенных в главу 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». В Федеральном законе о прокуратуре определено, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для населения, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. Реализация этого принципа способствует информированности общества, органов государственной власти о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге – укреплению законности. Особо важное значение имеет гласность при осуществлении прокурорского надзора для повышения эффективности деятельности прокуратуры, в том числе результатов рассмотрения протестов, представлений и других форм реагирования на нарушения законности и правопорядка.
Гласность в деятельности прокуратуры означает также то, что в ходе надзора за расследованием уголовных дел, проводимых проверок прокурорами выявляются различные нарушения законов, которые в интересах предупреждения преступлений и других правонарушений могут освещаться в печати, на радио, телевидении и других средствах массовой информации, в том числе в журналах «Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ», «Прокурорская и следственная практика», на сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет.
Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну».
Принцип «внепартийности» (политической независимости) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Он состоит в том, что прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их Деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускается Действие этого принципа распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, как прокурорских работников, а также иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.
В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями любых общественных объединений (профессиональные союзы и т. п.), а не только тех, которые преследуют политические цели: партии, движения и т. п., и подчиняются только закону. Создание и деятельность политических партий и их организаций в прокуратуре не допускаются.
В качестве внутриорганизационных принципов деятельности органов прокуратуры в теории прокурорского надзора приняты зональный, предметный и предметно-зональный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.
В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иного принципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, городской (районной) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам.
Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий основные вопросы организации и деятельности сотрудников прокуратуры.