3.2 Удосконалення і розвиток державного контролю за формуванням і використанням фінансових ресурсів бюджетних установ

Національним планом дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава”, затвердженим Указом Президента України від 27.04.2011 № 504, Держфінінспекцію України визначено відповідальним виконавцем пункту 1.4 “Приведення внутрішнього аудиту у відповідність із стандартами Європейського союзу” розділу “Поліпшення управлінням державними фінансами” [38].

Планом-графіком реформ на 2011 рік за напрямом “Стабілізація державного бюджету” Програми економічних реформ Держфінінспекція України є відповідальним виконавцем розділів Плану-графіку реформ “Посилення контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів” (пункт 1.1.4) та “Запровадження внутрішнього аудиту відповідно до стандартів ЄС” (пункт 3.1.6).

На виконання пункту 1.1.4 розділу “Посилення контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів” Держфінінспекцією України розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів”, який прийнято Урядом 17.03.2011 (постанова № 255).

Зазначену Постанову № 255 прийнято на виконання пункту 4 статті 117 Бюджетного кодексу України. Затверджений нею Порядок визначає механізм зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів у разі вчинення ними порушень бюджетного законодавства, визначених пунктами 24, 29 і 38 статті 116 Бюджетного кодексу України (далі – порушення бюджетного законодавства), зокрема нецільового використання бюджетних коштів.

На виконання пункту 3.1.6 розділу “Запровадження внутрішнього аудиту відповідно до стандартів ЄС” Плану-графіка реформ Держфінінспекцією України розроблено проект постанови Уряду “Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади”, який розглянуто на засіданні Уряду 28.09.2011 та за результатами розгляду прийнято (постанова № 1001).

Слід звернути увагу на відмінність внутрішнього аудиту від системи відомчої контрольно-ревізійної роботи, яка існувала до цього року. Відомча контрольно-ревізійна робота є послідуючим контролем і має на меті виявлення вже вчинених порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Отже, внутрішній аудит є більш широким поняттям. Він передбачає як послідуючий, так і поточний контроль за діяльністю розпорядника бюджетних коштів. Об’єктом внутрішнього аудиту є вся діяльність установи та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності, ефективність прийнятих управлінських рішень тощо).

Перехід до внутрішнього аудиту є ще одним кроком на шляху до приведення законодавства України у відповідність із законодавством Європейського Союзу. Запровадження внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів визначено частиною третьою статті 26 Бюджетного кодексу, згідно з якою розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників мають організовувати внутрішній аудит та забезпечувати його здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Утворення служб внутрішнього аудиту має здійснюватись в межах граничної чисельності працівників центрального органу виконавчої влади шляхом реорганізації існуючих нині контрольно-ревізійних підрозділів. Ключовим принципом діяльності служб внутрішнього аудиту є їх самостійність – тобто структурна та функціональна незалежність [38].

Головним завданням підрозділу є надання керівникові об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо:

- стану функціонування системи внутрішнього контролю та шляхів її удосконалення;

- удосконалення системи управління;

- запобігання фактам незаконного та неефективного використання державних коштів та майна;

- запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності установи.

Крім того, Держфінінспекцією України на виконання пункту 3.6.1 Плану-графіка реформ розроблені проекти Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту та Стандартів внутрішнього аудиту, які затверджено наказами Міністерства фінансів України від 29.09.2011 № 1217 "Про затвердження Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту" та від 04.10.2011 № 1247 "Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту" [57].

Крім того, з метою забезпечення реалізації положень Постанови №1001 Держфінінспекцією за підтримки Міністерства фінансів Королівства Нідерландів та за участі українських науковців впродовж двох місяців (листопад – грудень 2011 року) проведено цикл навчань майбутніх внутрішніх аудиторів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, який завершено 23.12.2011. У ньому взяли участь понад 100 осіб із 65 державних органів. Семінари, навчання з питань внутрішнього контролю та аудиту проводилися також впродовж 2010 року [38].

Проектом Національного плану дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" Держфінінспекцію України визначено виконавцем пункту 9.1.3 (головним виконавцем є Міністерство фінансів України). Цей пункт передбачає аналіз узагальненої інформації про стан утворення підрозділів внутрішнього аудиту на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001. Надання Мінфіну та Держфінінспекції звіту про стан утворення підрозділів внутрішнього аудиту передбачено пунктом 9.1.2 проекту Національного плану дій на 2012 рік.

Отже, з метою усунення недоліків у функціонуванні системи державного внутрішнього фінансового контролю необхідно змінити пріоритети та запровадити її сучасну модель.

Основними завданнями реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю є:

- визначення з урахуванням сучасних умов розвитку України та норм і правил ЄС нових засад організації державного внутрішнього фінансового контролю, що базується на відповідальності керівника;

- створення єдиного правового поля для розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю як складової частини державного управління та внесення відповідних змін до законодавства. Чітке визначення на законодавчому рівні суті державного внутрішнього фінансового контролю дасть змогу оптимізувати і збалансувати організаційні структури контролю, відокремити підрозділи з інспектування, в тому числі ті, що здійснюють його за зверненнями правоохоронних органів, від підрозділів внутрішнього аудиту, а підрозділи внутрішнього аудиту - від внутрішнього контролю та не допустити дублювання контрольних функцій. Це сприятиме зміні пріоритетів - від інспектування із застосуванням санкцій за допущені правопорушення до внутрішнього контролю, спрямованого на запобігання правопорушенням, і надання внутрішніми аудиторами незалежних та об’єктивних рекомендацій, навіть із збереженням органу централізованого внутрішнього аудиту. Необхідність збереження органу централізованого внутрішнього аудиту буде визначатися з урахуванням, зокрема, стану розвитку і спроможності служб внутрішнього аудиту в органах державного і комунального сектору, у тому числі в системі управління місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; потреби у здійсненні аудиту ефективності реалізації економічних і соціальних проектів, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями, аудиту ефективності виконання програмних документів з питань соціально-економічного розвитку, у тому числі державних цільових програм;

- визначення Мінфіну органом, уповноваженим здійснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, спрямовувати та координувати централізований внутрішній аудит, а ГоловКРУ на період реформування — органом гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

- створення умов для ефективного функціонування системи внутрішнього контролю в органах державного і комунального сектору;

- утворення служб внутрішнього аудиту органами державного і комунального сектору, зокрема міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими розпорядниками бюджетних коштів (за рішенням головного розпорядника), державними цільовими фондами - за рахунок загальної чисельності працівників центральних органів виконавчої влади, державних цільових фондів та їх територіальних органів; державними і комунальними підприємствами, акціонерними і холдинговими компаніями, іншими суб’єктами господарювання, у статутному фонді яких більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв) належить державі та суб’єктам комунальної власності, - за рахунок загальної чисельності працівників таких органів;

- правове забезпечення гарантування незалежності, соціального захисту і відповідальності внутрішніх аудиторів органів державного і комунального сектору;

- визначення з урахуванням європейського досвіду методології здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з метою деталізації та уніфікації контрольних процедур, затвердження Кодексу етики внутрішнього аудитора;

- удосконалення кадрового забезпечення служб внутрішнього аудиту, розроблення навчальних програм внутрішнього аудиту та програм сертифікації аудиторів з урахуванням міжнародного досвіду; покращення матеріально-технічного і фінансового забезпечення функціонування системи внутрішнього аудиту;

- створення належної інформаційно-комунікаційної інфраструктури, налагодження зв’язків з громадськістю та засобами масової інформації [38].

Створення сучасної єдиної системи державного внутрішнього фінансового контролю потребує врахування традицій країни у сфері державного управління, державного та адміністративно-територіального устрою і процесу його удосконалення, узгодження із загальними принципами та пріоритетами фінансової (зокрема в бюджетному процесі) і майнової політики, а також з процесом реформ, що проводяться у цій сфері.

Процес реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю потребує певного часу та зусиль усіх його учасників. При цьому слід враховувати як об’єктивні, так і суб’єктивні фактори ризику, що можуть гальмувати зазначений процес.

Водночас перешкоди або зволікання із започаткуванням реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, зумовлені факторами ризику, можуть призвести до активізації корупційних дій, зловживань та фінансових порушень, і основне - до втрати довіри громадськості до системи державного внутрішнього фінансового контролю.

З огляду на вище сказане та з урахуванням принципу ефективності бюджетної системи державний внутрішній фінансовий контроль слід розвивати у комплексі з проведенням адміністративної реформи та реформи адміністративно-територіального устрою на демократичних засадах.

Реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю з урахуванням досвіду країн-кандидатів у члени ЄС передбачається провести протягом одинадцяти років трьома етапами.

На першому етапі (до 2009 року) передбачалося:

- проведення обговорень та консультацій за участю представників органів державної влади та громадськості для забезпечення належного сприйняття, розуміння та відповідального ставлення до подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю;

- утворення у Мінфіні підрозділу з питань реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю та оцінки ефективності систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, спрямування та координації централізованого внутрішнього аудиту, а в ГоловКРУ — з питань гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

- розроблення Мінфіном за участю Рахункової палати, ГоловКРУ, інших центральних органів виконавчої влади, європейських експертів проектів відповідних законодавчих актів, їх схвалення Кабінетом Міністрів України та подання до Верховної Ради України;

- підготовка ГоловКРУ та Мінфіном за участю Рахункової палати, європейських експертів стандартів внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, Кодексу етики внутрішнього аудитора та їх розгляд Кабінетом Міністрів України;

- визначення ГоловКРУ разом з Мінфіном критеріїв розрахунку чисельності працівників служб внутрішнього аудиту;

- розроблення ГоловКРУ разом з Мінфіном та за участю європейських експертів методології управління ризиками, стратегії навчання і підвищення кваліфікації працівників служб внутрішнього аудиту;

- підготовче навчання працівників Мінфіну, ГоловКРУ, Державного казначейства, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з урахуванням міжнародного досвіду;

- реалізація в окремих міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади пілотних проектів із запровадження нової моделі системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

Під час здійснення заходів другого етапу (2010-2014 роки) передбачається:

- запровадження в органах державного і комунального сектору нової моделі системи внутрішнього контролю;

- проведення навчання керівників та працівників органів державного і комунального сектору з питань внутрішнього контролю з урахуванням міжнародного досвіду;

- утворення служб внутрішнього аудиту в органах державного і комунального сектору з поступовою заміною інспектування на внутрішній аудит;

- проведення навчання працівників служб внутрішнього аудиту та підготовка викладачів (тренінги для тренерів) з внутрішнього аудиту з урахуванням міжнародного досвіду;

- подальше навчання та підвищення кваліфікації внутрішніх аудиторів за участю підготовлених викладачів (тренерів);

- запровадження сертифікації внутрішніх аудиторів з урахуванням міжнародного досвіду;

- запровадження щорічного звітування про функціонування системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

- удосконалення методології та розроблення посібника з питань внутрішнього аудиту;

- створення Мінфіном та ГоловКРУ єдиної бази даних внутрішнього аудиту в органах державного і комунального сектору;

- утворення на базі підрозділу ГоловКРУ з питань гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту окремого органу у складі Мінфіну;

- відокремлення від структури ГоловКРУ підрозділу, який здійснює інспектування, у тому числі за зверненнями правоохоронних органів і судів, та протидіє фінансовому шахрайству і корупції, утворення на його базі окремого державного органу, уповноваженого взаємодіяти з Комісією ЄС з питань боротьби з шахрайством (OLAF);

- підготовка пропозицій щодо здійснення у подальшому ГоловКРУ централізованого внутрішнього аудиту;

- забезпечення відкритості і прозорості діяльності усіх суб’єктів державного внутрішнього фінансового контролю, посилення їх взаємодії з громадськістю та засобами масової інформації [38].

Під час здійснення заходів третього етапу (2015 рік) буде забезпечено підбиття підсумків двох етапів реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, визначення пріоритетів її подальшого розвитку на центральному та місцевому рівні відповідно до тенденцій соціально-економічного розвитку країни.