§4. Джерела муніципального права

Норми муніципального права знаходять відображення в різних зовнішніх формах, які іменуються джерелами муніципального права.

Основним джерелом муніципального права України є нормативні акти, ієрархію яких за юридичною силою становлять: Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», інші закони, предметом яких є питання організації та здійснення місцевого самоврядування, підзаконні акти з питань місцевого самоврядування: нормативні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, нормативні акти місцевого самоврядування - акти локальної нормотворчості.

Термін «нормативні акти місцевого самоврядування» можна вживати як родовий - він охоплює нормативні акти, що приймаються безпосередньо територіальною громадою (акти місцевих референдумів) та нормативні акти органів місцевого самоврядування, що приймаються на підставі статті 144 Конституції України: «Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території».

У той же час існує проблема визначення природи акту місцевого самоврядування. Справа в тому, що для радянської та пострадянської правової науки є традиційним постулат щодо зв’язку норми права, нормативно-правового акта і держави - творцем права виступає держава. Як підкреслюється в юридичній літературі, відокремленість місцевого самоврядування від держави вимагає нового підходу до визначення природи актів місцевого самоврядування. Оскільки ці акти згідно з Конституцією України мають обов’язкову на відповідній території силу вони повинні бути віднесені до нормативно-правових актів.

Згідно зі ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в системі місцевого самоврядування правом приймати нормативні акти наділяються представницькі органи місцевого самоврядування - місцеві ради. При цьому, рішення ради нормативно-правового характеру набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

Серед нормативно-правових актів місцевого самоврядування особливе місце займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст, які приймаються з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування. Чинне законодавство України не визначає місця статутів в ієрархії джерел муніципального права, хоча, з урахуванням їх предмета, статути можна було б визначити як акти найвищої юридичної сили з тих, що приймаються в системі місцевого самоврядування.

Особливе місце в системі спеціальних джерел муніципального права займають загальновизнані принципи і норми міжнародного права та міжнародні договори - за умови їх ратифікації Верховною Радою України вони стають частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), наприклад, Європейська хартія місцевого самоврядування. В міжнародних договорах формулюються основні принципи місцевого самоврядування, що мають бути відтворені в актах національного законодавства України.

Нормативні акти СРСР та УРСР виступають джерелами муніципального права України лише за умови, що вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України (ст. 3 Закону України «Про правонаступництво України»), наприклад, Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 р. «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР». Хоча в наукових колах йде суперечка про чинність цього нормативно-правового акту. Дійсно важко однозначно зробити висновок про його чинність або не чинність. Однак, якщо виходити із того, що “закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України”1 (“Перехідні положення” Конституції України), то його слід визнати не чинним. Підтвердження цієї тези знаходимо у Тополевського Р., який зазначає, що “навіть не беручи до уваги сам зміст указу, який характерний саме для едемократичної не правової держави, стосується, власне, громадян СРСР, і передбачає необхідність дозволу з боку влади на здійснення громадянами свого невідчужуваного, непорушного (навіть з боку органів державної влади) конституційного права на проведення зібрань і демонстрацій, мусимо визнати неможливість врегулювання цих відносин в сучасній українській правовій системі саме таким чином”⁶.

Що стосується рішень Конституційного Суду України, то вони не містять нових норм права (в тому числі муніципально-правових норм), проте їх значення як джерел муніципального права пов’язане з тим, що в цих актах встановлюється конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань місцевого самоврядування, подається офіційне тлумачення Конституції та законів України (тобто вони визначають умови чинності або нечинності відповідних нормативних актів чи їх окремих положень).

Прикладом можуть слугувати Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа щодо статусу депутатів рад); Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п’ятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої і четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, п’ятої, шостої статті 78, частин третьої, п’ятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про місцеве самоврядування) тощо. Із деякими рішеннями Конституційного Суду України, які стосуються питань місцевого самоврядування, можна ознайомитися в даному навчальному посібнику.

Муніципально-правові договори - це дво - чи багатосторонні угоди, укладені органами місцевого самоврядування різних територіальних громад або територіальних громад різного рівня (наприклад, територіальної громади міста та району у місті), що регулюють відносини, пов’язані зі здійсненням місцевого самоврядування, розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування, делегуванням окремих повноважень органів місцевого самоврядування.