Управление и оптимизация / Novikov - Vvedeniye v upravleniye obrazovatelnimi sistemami 2009

Перечисленную информацию для внутренней модели ОС не- обходимо иметь для каждой ОС соответствующего уровня (методи- ка агрегирования информации описана в [65]).

Общая модель образовательной системы

Общая модель ОС агрегирует (объединяет) ее внешнюю и

внутреннюю модели и может быть представлена таблицей типа Табл. 6, в которой, каждая ячейка, соответствующая образователь- ной программе, имеет вид, приведенный в Табл. 7 (в скобках указа- ны единицы измерения). Методика оптимизации для общей модели ОС приведена в [65].

Табл. 7. Ячейка Табл. 6 в общей модели ОС

Таким образом, общая модель ОС состоит из совокупности

информационно взаимосвязанных внешних и внутренних моделей ОС, а модель вышестоящей ОС представляет собой интегрирован- ную совокупность общих моделей всех ее составляющих. Следова- тельно, возникает задача принятия решений в рамках модели ОС. Решение этой задачи подразумевает генерацию, оценку и выбор альтернатив (например, сокращение приема по некоторым образо- вательным программам, открытие новых образовательных про- грамм и т.д.).

При наличии соответствующей информации (см. [65]) пред- ложенная модель ОС позволяет проводить анализ, прогноз и выра-

батывать рекомендации по оптимизации ОС и системы управления ею46.

Методика анализа, прогноза и оптимизации образователь-

ной системы. Основная идея оптимизации функционирования

46 Для опытного руководителя-практика описываемая модель ОС вряд-ли является откровением – он и так оперирует категориями «прием», «вы- пуск», «ресурсные ограничения» и т.п. Другой вопрос, насколько регулярно

и системно он анализирует используемые им принципы принятия решений с точки зрения повышения эффективности функционирования ОС. Ведь моделирование нужно не ученым-теоретикам – оно позволяет практикам «проиграть» различные варианты и реализовать наиболее эффективный.

90

любой системы, в том числе – образовательной, заключается в следующем. Предположим, что заданы:

♦параметры, описывающие состояние управляемой системы и внешних условий ее функционирования (окружающей среды);

♦зависимость состояния системы от управляющих воздейст-

вий;

♦множество допустимых управляющих воздействий; ♦критерий эффективности функционирования системы (по-

зволяющий сравнивать по эффективности любые ее состояния).

При этом критерием эффективности управления (управляю-

щего воздействия) является значение критерия эффективности состояния самой управляемой системы, в котором она оказалась под влиянием этого управления. Тогда задача оптимизации заклю- чается в поиске допустимого управляющего воздействия, имеющего максимальную эффективность, то есть приводящего систему в наиболее эффективное состояние.

Можно выделить следующие (последовательно включающие предыдущие) задачи:

Задача 1. Анализ современного состояния ОС и прогноз соот-

ветствия ее функционирования целям развития метасистемы (страны, региона, административно-территориального образования и т.д.) – «что будет, если все оставить как есть» (см. методику анализа в [65]).

Задача 2. Задача ситуационного управления и принятия опе- ративных управленческих решений по локальной47 оптимизации в рамках выявленного в первой задаче несоответствия функциониро- вания ОС целям развития региона, муниципалитета, территории – «что будет, если сделать то-то или то-то и т.д.». Методика локаль- ной оптимизации приведена в [65].

Задача 3. Задача глобальной оптимизации функционирования ОС, заключающаяся в выборе таких допустимых значений его параметров, которые максимально соответствовали бы целям разви- тия (страны, региона, административно-территориального образо- вания) – «что следует сделать, чтобы было как надо».

Задачи анализа, прогноза и оптимизации ОС, описанные вы- ше, должны решаться с учетом распределения функций управления.

47 Термин «локальная» означает, что рассматриваются не все возможные варианты изменений ОС, а лишь некоторые. «Глобальная» оптимизация подразумевает выбор наилучшего варианта из всех допустимых.

91

Распределение функций управления

Итак, в рамках рассматриваемой модели ОС описывается на- бором образовательных программ, пропускными способностями по этим ОП и используемыми ресурсами. Так как система образования имеет иерархическую структуру (см. Рис. 14), то необходимо дета-

лизировать функции органов управления образованием различных уровней.

Сделав маленькое отступление, отметим, что проблема рас-

пределения функций управления между различными уровнями является на сегодняшний день, пожалуй, наиболее актуальной и обсуждаемой. Например, традиционно считается, что «передавать» с уровня на уровень административной иерархии надо образова- тельные учреждения. Но основной единицей образовательного процесса является образовательная программа (так и записано в Законе РФ «Об образовании»), а образовательные учреждения – лишь средства для реализации образовательных программ. Тогда, в этой логике, следует, например, передавать в регионы образова- тельные программы профессионального образования по професси- ям и специальностям, которые не связаны напрямую с националь- ной безопасностью страны в целом, но которые нужны для развития экономики регионов.

При этом представляется целесообразной следующая при-

мерная модель распределения профессиональных образовательных программ по уровням бюджетного финансирования.

1. Федеральный уровень. Это – специальности, определяю- щие национальную безопасность страны: оборонный комплекс, добывающие отрасли, энергетика, транспорт и связь, а также сель- ское хозяйство. На сельском хозяйстве следует остановиться особо.

На сегодняшний день сельскохозяйственные ВУЗы и техникумы сохранились. Но, в большинстве своем, они готовят специалистов, которые в сельское хозяйство работать не идут. Эти ОУ чаще всего

превратились в специфическое средство получения городской молодежью высшего и среднего профессионального образования, но никак не отвечают своему предназначению. Сохранились и сельские профессиональные училища (ПУ), но в подавляющем большинстве они готовят кадры не для сельского хозяйства – меха- низаторов, растениеводов, доярок и т.п., – а для сельской инфра- структуры – портных, поваров, парикмахеров, продавцов. За по-

следний десяток лет подготовка рабочих непосредственно для

92

сельского хозяйства в профессиональных училищах сократилась на порядок. Таким образом, российское сельское хозяйство оказалось практически без профессионального образования. А ведь продо- вольственная безопасность – одна из основных составляющих национальной безопасности страны. Поэтому важнейшая задача не только спасать сельскую школу, но и возрождать профессиональное сельскохозяйственное образование для села, создавать самые льгот- ные условия для обучения сельской молодежи в сельскохозяйст- венных ПУ, техникумах, ВУЗах, а также (быть может, даже в пер- вую очередь) создавать самые льготные условия для возвращения ее в село после учебы.

Кроме того, естественно, на федеральном уровне должна ос- таться подготовка кадров для науки, культуры, а также подготовка по редким специальностям, по которым обучение в каждом регионе вряд ли возможно.

Специальности федерального уровня могут поручаться раз-

личным профессиональным образовательным учреждениям на конкурсной основе, которые будут за эти образовательные про- граммы получать средства из федерального бюджета.

2.Региональный уровень. Из региональных бюджетов долж- ны финансироваться профессиональные образовательные програм- мы по специальностям, необходимым для развития экономики регионов.

3.Муниципальный уровень. Из муниципальных бюджетов может финансироваться подготовка специалистов для сферы об- служивания – продавцов, парикмахеров и т.д., а также работников жилищно-коммунального хозяйства.

Рассмотрим, на примере проблемы всеобуча, как может быть распределена ответственность по уровням управления образованием. За каждой школой может быть закреплена определенная территория – микрорайон, за которую она будет нести ответственность. Если какие- либо территории оказываются не охваченными, то вмешивается муни- ципальный уровень. Он должен будет либо построить новую школу, или обеспечить доставку учащихся в действующие школы, например, авто- бусами. Если же муниципальный уровень этого сделать не в состоянии, вмешивается субрегиональный. И т.д.

С рассматриваемой точки зрения в качестве общего принципа эффективного функционирования системы управления образовани- ем можно выдвинуть следующий принцип невмешательства.

93

Принцип 7 (невмешательства). Вмешательство управляю- щего органа любого уровня происходит в том и только в том слу- чае, когда непосредственно подчиненные ему ОС не обеспечивают реализации комплекса необходимых функций.

В соответствии с принципом невмешательства образователь- ное учреждение является автономным и активным элементом, самостоятельно выбирающим реализуемые им наборы образова- тельных программ, соответствующие пропускные способности, распределение имеющихся у него ресурсов и т.д. В случае, когда ОУ, например, не может обеспечить удовлетворение спроса на образовательные услуги, требуется вмешательство (либо создание условий, мотивация, обеспечение ресурсами и т.д. для существую- щих ОУ, либо изменение состава ОУ – создание новых, закрытие или объединение/разделение существующих ОУ, и их структуры – сети) муниципального уровня. Если аналогичная проблема возника- ет на муниципальном уровне, то задействуется субрегиональный уровень и т.д. – возмущения, возникшие на нижних уровнях иерар- хии, компенсируются следующими (более высокими) уровнями.

Рассмотрим распределение ответственности и ресурсного обеспечения между уровнями системы управления образованием.

Табл. 8 представляет степень ответственности органов управ- ления образованием по уровня образовательных программ («+» обозначает полную ответственность, «∙» – частичную).

В Табл. 9 представлена роль органов управления образовани-

ем различных уровней в ресурсном обеспечении образовательных программ48 (число плюсов условно отражает степень вовлеченно- сти, верхняя графа в каждой строке соответствует общеобразова- тельным программам, нижняя – программам начального профес- сионального образования).

Итак, четкое определение компетенций, полномочий и ответ- ственности органов управления образованием всех уровней, обес-

печение их эффективного взаимодействия связано с решением следующих основных задач на различных уровнях управления образованием.

48 Естественно, часть потребностей в ресурсах обеспечивается самим образовательным учреждением.

94

Табл. 8. Распределение ответственности

Федеральный уровень:

∙формирование национальной образовательной политики и стратегии ее реализации;

∙правовое регулирование деятельности системы образования

вцелом;

∙прогнозирование рынка образовательных услуг и норматив- но-правовое обеспечение его развития;

∙разработка и принятие государственных образовательных стандартов, их научное, информационное и методическое обеспече- ние;

∙создание системы оценки и контроля качества образования, его соответствия образовательным стандартам;

∙создание государственной системы лицензирования и ак- кредитации;

95

∙ формирование государственного заказа в сфере профессио- нального образования;

Табл. 9. Роль органов управления образованием

∙разработка нормативов бюджетного финансирования обра- зования;

∙определение (установление) порядка финансирования сис- темы образования;

∙финансирование образовательных учреждений федерально- го ведения;

∙определение объема и порядка предоставления федеральных образовательных субвенций;

96

∙формирование системы информационного обеспечения сфе- ры образования, мониторинг ее функционирования и развития;

∙регулирование имущественных отношений в системе обра- зования.

∙координация деятельности органов управления образовани- ем; взаимодействие с органами власти и управления субъектов Российской Федерации;

∙анализ, поддержка и активное распространение инноваци- онной образовательной практики; организация и содействие выпол- нению научных исследований, программ и проектов, направленных на развитие образования;

∙формирование и обеспечение деятельности системы подго- товки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров сферы образования.

Региональный (субрегиональный) уровень управления образованием:

♦прогнозирование регионального рынка образовательных ус-

луг и разработка стратегии его развития;

♦нормативно-правовое регулирование и научно-методическое обеспечение деятельности системы образования в регионе;

♦разработка, экспертиза и обеспечение принятия националь- но-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;

♦формирование системы оценки и контроля качества образо- вания (лицензирование, аттестация и аккредитация образователь- ных учреждений, аттестация педагогических кадров, проведение итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений, в том числе ЕГЭ, организация мониторинга качества образования,

проведение аналитической работы по оценке качества образования

вразличных образовательных учреждениях региона, информирова-

ние общественности о качестве образования в образовательных учреждениях региона);

♦формирование регионального заказа в сфере профессио- нального образования;

♦разработка предложений по региональному бюджету обра- зования, их согласование с соответствующими органами регио- нального управления;

♦разработка нормативов бюджетного финансирования обра- зования на уровне региона;

97

♦финансирование образовательных учреждений ведения субъектов Федерации;

♦расчет и обеспечение региональных субвенций;

♦формирование региональных систем информационного обеспечения сферы образования, мониторинг ее функционирования

иразвития;

♦регулирование имущественных отношений в подведомст- венных образовательных учреждениях;

♦обеспечение государственных закупок для нужд системы образования (проведение тендеров на закупку товаров работ и услуг для ОУ, а также других учреждений и организаций региональной системы образования);

♦информирование общественности о состоянии и перспекти-

вах развития региональной системы образования и образовательных учреждений, организация поддержки в СМИ и сопровождения мероприятий по модернизации системы образования;

♦управление сетью образовательных учреждений;

♦управление контингентами учащихся (обеспечение реализа- ции права на образование и обязательности основного образования, проведение профориентационной работы, определение специаль- ных нужд в образовании и обеспечение их удовлетворения, созда- ние условий для выбора образовательных учреждений и программ);

♦обеспечение транспортной доступности образовательных учреждений (например, развитие программ «Школьный автобус» в сельской местности);

♦создание условий для развития профильного обучения;

♦обеспечение эффективного использования материально-

технической базы системы образования и ее кадрового потенциала (создание ресурсных центров, центров дистанционного образования

ит.п.),

♦стимулирование развития различных форм кооперирования деятельности образовательных учреждений и муниципальных образований;

♦координация деятельности местных органов управления об- разованием; взаимодействие с органами власти и управления субъ-

екта Российской Федерации и федеральными органами управления образованием;

♦анализ, поддержка и активное распространение инноваци- онной образовательной практики; организация и содействие выпол-

98

нению научных исследований, программ и проектов, направленных на развитие образования;

♦формирование и обеспечение деятельности региональных систем подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических и управленческих кадров сферы образования;

♦формирование управленческого резерва;

♦привлечение общественности к решению проблем развития образования.

Уровень муниципального управления:

∙развитие местного самоуправления образованием через во- влечение общественности в управление и развитие образования, в решение вопросов деятельности образовательных учреждений;

∙формирование муниципальной системы образования с уче- том потребностей населения и запросов локальных рынков труда;

∙обеспечение удовлетворения специфических образователь- ных потребностей населения;

∙непосредственный контроль за реализацией конституцион- ных прав граждан на образование и обеспечение финансовых, материально-технических, кадровых и других условий, необходи- мых для нормальной деятельности учреждений образования;

∙обеспечение адресной социальной поддержки определенных категорий обучающихся, воспитанников;

∙создание нормативно-правовой базы местного самоуправле- ния, обеспечивающей функционирование и развитие образователь- ного учреждения.

Межмуниципальный уровень управления. Что касается целесообразности создания межмуниципального уровня управления образованием, то этот вопрос требует дополнительной проработки. Так, в перечень задач управления системой образования на межму- ниципальном уровне, в первую очередь, могут входить: прогнози- рование образовательных потребностей населения, приведение

количественных и качественных характеристик территориальной образовательной сети в соответствие с потребностями населения и экономики; развитие системы подготовки и назначения руководя- щих кадров системы образования; эффективное управление матери- альными ресурсами системы образования (основные фонды, обору- дование и т.п.); совершенствование механизмов распределения потоков учащихся по различным каналам обучения (профили в старшей школе, начальное и среднее профессиональное образова-

99