¶7 .5 Системы местной власти

• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских админи­страций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Баш­кирии, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регио­нов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборно­сти. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного само­управления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъ­ектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного само­управления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего — губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в огра­ничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и со­кращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, опреде­лялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. На­пример, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть — местными представительными органами, а некоторые назнача­лись по контракту.

4. Период после 2003 г.

Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.).

Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г.

7.5.3

Территориальный формат местного самоуправления

Территориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниципальными образованиями в соответствии с законом 2003 г. являются:

637

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• поселения, которые делятся на городские и сельские;

• муниципальные районы (они включают поселения и расположенные меж­ду ними межселенные территории);

• Городские округа;

• внутригородские территории в городах федерального значения. Федеральный закон предполагает обязательное местное самоуправление на

уровне поселений.

Поселение не всегда представляет собой отдельно взятый населенный пункт, оно может включать и несколько небольших населенных пунктов²³. Существует раз­личие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой плотностью населения и в зависимости от числа жителей в одном поселении.

Сельское поселение может включать один населенный пункт с численностью населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численно­стью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью насе­ления устанавливается иной критерий — 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек.

Наряду с параметрами плотности населения²⁴ используются параметры до­ступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунк­тов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населен­ных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаются посе­лениями, но и не входят в состав других поселений²⁴.

Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключени­ем городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегио­нальном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы²⁶, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня).

На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа му­ниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь де-

^ю Аналогично в советское время сельсовет, являвшийся низовой ячейкой местной власти и субрегионального АТД, мог включать несколько сел и деревень, занимая, таким образом, определенную значимую площадь.

²⁴ Низкой считается плотность населения, которая в три и более раза ниже средней для России плотности сельского населения. Соответственно высокая плотность в три раза выше среднероссийской.

^и Для этого решение должен принять сход граждан данного населенного пункта.

²⁶ Для нарезки муниципальных районов существуют свои ограничения. Предполага­ется, что административный центр района должен находиться в пределах транспортной до­ступности для всех поселений в течение рабочего дня. Однако дня труднодоступных местно­стей и территорий с низкой плотностью населения это правило может не использоваться.

638