1.2. Будущее государственных унитарных предприятий, основанных на праве хв

Правительство РФ в целом не настроено на увеличение в будущем числа государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Напротив, значительную их часть планируется реорганизовать, ликвидировать или продать как имущественные комплексы, либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Причина такого отношения к носителям права хозяйственного ведения видится в том, что это вещное право, по мнению Правительства РФ, предоставляет предприятию слишком широкий круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника – государства. В связи с этим государству очень сложно осуществлять контроль за более чем десятью тысячами существующих сегодня унитарных предприятий, многие из которых отчаянно злоупотребляют своей самостоятельностью. Тем более что возможности вмешательства государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) ограничены.

Определенная логика в таком подходе, конечно, есть: «чем меньше детей, тем проще их наказывать». Но можно ли всерьез надеяться, что замена унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенными решит проблему управления (и сохранности) государственной собственности? Формально возможности государства по контролю за действиями руководителей казенных предприятий в этом случае действительно возрастут. Но одновременно в геометрической прогрессии увеличится и количество хозяйственных операций, которые придется контролировать. Поэтому реальный контроль, скорее всего, еще более ослабнет. Кроме того, рост числа казенных предприятий приведет к увеличению объема субсидиарной ответственности государства по их долгам. Таким образом, стратегическая линия, избранная Правительством РФ в отношении государственных предприятий, весьма спорна, на мой взгляд, хотя, несомненно, заслуживает внимания! В ней есть рациональное «зерно», о чем я поведу речь в разделе четвертом. А именно, так ли оправданно существование двух правовых институтов в сфере управления имуществом собственника-государства?

2. Право оперативного управления

2.1. Понятие права оперативного управления

Право оперативного управления (далее: ОУ) впервые получило законодательное закрепление в Основах гражданского законодательства СССР 1961 г.

Право ОУ в ст. 216 ГК РФ названо в качестве самостоятельного ограниченного вещного права, принадлежащего лицу, не являющемуся собственником имущества. Круг возможных обладателей права ОУ определен законодателем исчерпывающим образом. Таковыми являются казенные предприятия и учреждения. В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.

В содержание права ОУ согласно ст. 296 ГК РФ входит возможность его обладателя владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, но в пределах, установленных законом, и в соответствии с заданиями собственника, а также целевым назначением данного имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Сущность права ОУ казенных предприятий и учреждений не одинакова. Казенным предприятиям предоставляется право распорядиться закрепленным за ними имуществом, но с согласия собственника, что предусмотрено ст. 297 ГК РФ и ст. 19 ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Что касается учреждений, то согласно ст. 298 ГК РФ:

1. Частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

2. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

3. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

4. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Таким образом, настоящее состояние в ГК РФ права ОУ (в части распоряжения имуществом) всех четырех типов учреждений свидетельствует об отсутствии единой модели данного ограниченного вещного права.

В настоящее время категория права ОУ находит свое отражение в научных исследованиях таких ученых как К.П. Кряжевских, Т.В. Королева, Д.В. Петрова, А.Я. Сугак. В их работах рассматривается вопрос о причинах и условиях зарождения права ОУ в России, выделяются этапы и перспективы его развития, исследуются различные проблемы имущественных отношений, основу которых составляет данное право.

Научный интерес, несомненно, вызывает позиция Д.В. Петрова по вопросу о необходимости объединения в группу права собственности, права ХВ, права ОУ и создания «в российской правовой системе единого производного права обособления собственного имущества»¹. Но, тем не менее, предложенное Д.В. Петровым «право обособления собственного имущества» не было в дальнейшем воспринято законодателем и не получило научного развития.

Убедительным, на мой взгляд, является высказывание Т.В. Королевой о том, что «специфика права ОУ и права ХВ («ограниченных», вторичных по отношению к праву собственности вещных прав) по сравнению с правом собственности состоит в том, что указанные права являются правами на чужую вещь, принадлежащую на праве собственности другому лицу; они представляют правообладателям меньший объем правомочий по сравнению с правомочиями собственника…»². Такого же мнения придерживается и Д.В. Петров. С точки зрения Т.В. Королевой, «наиболее верным представляется определять право ОУ как способ осуществления права собственности»³.

И.Ф. Сюбарева в своей статье пишет, что «ученые единодушны во мнении, что сочетание административных и гражданско-правовых начал в праве ОУ порождает его сложность и внутреннюю противоречивость»⁴, с чем я полностью согласна.

Стоит признать, что данное вещное право, несомненно, важно. Конструкция права ОУ позволяет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителя. Следует согласиться с мнением, что «данное свойство незаменимо для тех видов деятельности и сфер общественной жизни, в которых получение прибыли является лишь сопутствующей, не первоочередной целью»⁵.