Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов
Создание правовых, организационных, экономических и других необходимых условий отечественным производителям для выпуска продукции и оказания услуг высокого качества являлось постоянной заботой государства. При этом методы и способы, степень участия государства в регулировании этого процесса изменялись, отражая характер экономики (плановая, рыночная).
Немаловажная роль при этом отводилась правовым средствам обеспечения качества и безопасности продукции через установление порядка нормирования государственных требований к качеству и безопасности продукции, осуществление государственного контроля за соблюдением государственных требований, введение эффективных мер ответственности должностных лиц и самих организаций, производящих или реализующих продукцию.
Анализ законодательства бывшего СССР и Российской Федерации показывает, что государство на различных этапах развития экономики использовало различные формы государственного регулирования качества и безопасности, соответствующие системы организации государственного контроля, применяло различные меры гражданской, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Содержание и характер этих мер отражали определенный этап развития народного хозяйства страны и стоящие перед ним задачи.
Вместе с тем можно выявить общие для всех периодов составляющие процесса государственного регулирования таких явлений, как качество и безопасность:
разработка и установление на государственном уровне обязательных для исполнения требований, гарантирующих качество и безопасность выпускаемой продукции;
государственный контроль (надзор) за соблюдением данных требований при производстве, хранении, транспортировке и реализации товаров;
применение мер ответственности в случае установления фактов несоблюдения обязательных требований.
Анализ эволюции правового регулирования качества товаров позволяет выделить три основные этапа в этом процессе.
Первый этап характеризуется тем, что в нем понятие «безопасность» не выделяется в самостоятельную категорию, а является составляющей понятия «качество».
Дело в том, что понятиям «качество» и «безопасность» не всегда придавалось равное значение при государственном регулировании и контроле (надзоре). На этом этапе регулирования в нормативно-технических документах акцент делался на обеспечение и повышение качества продукции, которое являлось комплексным понятием. Понятие «безопасность» при этом воспринималось как гарантируемая в обязательном порядке составляющая понятия «качество». Поэтому ни в период плановой экономики, ни в начале развития рыночной экономики - нигде в нормативно-правовых и нормативно-технических документах безопасность товаров вообще не упоминается и нормативно не регулируется. Государственные стандарты как нормативные документы содержали в качестве обязательных и потребительские требования к продукции, и требования безопасности; при этом все эти требования в совокупности характеризовали качество товара. Объяснить это можно тем, что одним из показателей развития экономики являлось повышение качества продукции, а безопасность производимой и импортируемой советским государством продукции презюмировалась (необходимость гарантий и регулирования безопасности потребительских товаров возникнет значительно позднее - с развитием предпринимательства, когда потребительский рынок заполнится недоброкачественной, а порой не безопасной для жизни и здоровья продукцией).
Этот - первый - этап можно ограничить временными рамками с 1923 г. по начало 90-х годов. Именно в 1923 г. возникает необходимость установить общие требования к экспортируемым товарам, в связи с чем были разработаны и утверждены стандарты Наркомвнешторга - обязательные документы, содержащие общие требования к качеству экспортируемых товаров.
С 1925 г. стандарт стал основным нормативно-техническим документом, определяющим полную техническую характеристику продукции: номенклатуру показателей ее качества, уровень каждого их них, методы и средства измерения, испытаний, правила маркировки, упаковки, приемки, транспортирования и хранения продукции.
Будучи заинтересованным в производстве стандартной продукции, государство придало стандартам обязательный характер путем закрепления показателей стандартов в правовых актах. Тем самым стандарты были приравнены к юридическим нормам, соблюдение которых стало обязанностью соответствующих лиц.
Государство придавало огромное значение качеству производимой продукции как составной части работы по обеспечению материального уровня жизни народа и повышению эффективности производства, производительности труда, развитию национальной экономики. Этим объясняются меры юридической ответственности, которая была предусмотрена за производство некачественной продукции. А отличительной чертой того времени было применение уголовной ответственности за производство недоброкачественной продукции и несоблюдение стандартов (в СССР уголовная ответственность за данное правонарушение предшествовала административной).
Уголовная ответственность «за выпуск недоброкачественной продукции и за несоблюдение стандартов» предусматривалась:
за массовый или систематический выпуск недоброкачественных изделий - лишение свободы на срок до 5 (пяти) лет или принудительные работы на срок до 1 (одного) года;
за несоблюдение обязательных стандартов - лишение свободы до 2 (двух) лет или принудительные работы на срок до 1 (одного) года.
Затем принят новый акт наказание было усилено - лишение свободы предусматривалось на срок не менее пяти лет, от 5 до 8 лет.
В этот период потребительские требования к продукции и требования к безопасности, установленные в стандартах и технических условиях, считались равнозначными - в совокупности они образуют комплексное понятие качества продукции, и уголовная ответственность наступает в случае нарушения любого из этих требований.
Таким образом, стандарты представляли собой гарантированный законом минимум требований по качеству, т.е. стандарт закреплял минимальные (в смысле недопустимости их снижения) требования к качеству продукции. Следовательно, продукция, не отвечающая требованиям стандартов, признавалась недоброкачественной, т.е. браком.
Следует признать, что в СССР качеству выпускаемой продукции уделялось огромное внимание. На XXV съезде КПСС 10-я пятилетка была определена как пятилетка эффективности и качества, а задача улучшения качества продукции выдвинута как всенародная программа. Программа КПСС определила всемерное повышение качества промышленной и сельскохозяйственной продукции как одну из важнейших народнохозяйственных задач: "Систематическое повышение качества продукции является обязательным требованием развития экономики. Качество продукции советских предприятий должно быть значительно выше, чем на лучших капиталистических предприятиях". В решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС проблема повышения качества продукции определена как "одна из главных задач плановых органов, хозяйственных организаций и предприятий, ибо повышение качества выпускаемых изделий предопределяет лучшее использование производственных мощностей, экономию сырья, материалов, топлива и энергии и, в конечном счете, повышение производительности общественного труда".
Для дальнейшего усиления государственного руководства работами по повышению качества продукции была введена государственная аттестация качества продукции, которая стала одной из форм государственного управления качеством.
Аттестация - это государственная оценка качества продукции как основа стимулирования производства предприятиями высококачественной продукции.
В соответствии с установленным порядком аттестация проводилась в целях обеспечения выпуска продукции, отвечающей по своим технико-экономическим показателям высшему мировому уровню, потребностям народного хозяйства и населения, увеличению выпуска продукции высшей категории качества. Пищевые продукты, продукция медицинского назначения, парфюмерно-косметические товары, ядохимикаты, ювелирные изделия, издательская продукция и некоторые другие виды продукции аттестации не подлежали.
Отличительной особенностью Государственной аттестации качества в СССР стал ее плановый характер, увязанный с плановым управлением всем народным хозяйством. Однако на практике, принятые меры желаемого результата не принесли.
В целях укрепления государственной дисциплины в области соблюдения стандартов и обеспечения единства измерений был в 1984 г. вводится административная ответственность за нарушение правил по стандартизации и качеству продукции, выпуска в обращение и содержания средств измерений и пользования ими.
Административная ответственность в виде предупреждения или штрафа установлена за следующие нарушения:
выпуск или поставку (реализацию) предприятиями, организациями, учреждениями или объединениями продукции, не соответствующей требованиям стандартов, технических условий, образцов (эталонов) по качеству, комплектности, упаковке;
выпуск в продажу в розничных торговых предприятиях (организациях) продукции, не соответствующей требованиям стандартов, технических условий, образцов (эталонов) по качеству, комплектности, упаковке;
передача заказчику либо в производство конструкторской, технологической и проектной документации, не соответствующей требованиям стандартов и технических условий по качеству продукции или требованиям стандартов на технологические процессы;
несоблюдение стандартов и технических условий при транспортировании, хранении и использовании продукции, если это повлекло снижение качества, порчу или сверхнормативные потери.
Несмотря на значительный рост экономических санкций и усиление ответственности за выпуск недоброкачественной, нестандартной продукции, перелома в качестве продукции не произошло. Низкое качество продукции, продолжающиеся из года в год массовые нарушения стандартов и технических условий стали главной причиной, побудившей ЦК КПСС и Совет Министров СССР принять решение о введении нового органа вневедомственного контроля, нового элемента в государственном механизме управления качеством - государственной приемки продукции. Госприемка была введена в первую очередь на предприятиях, выпускающих важнейшую народнохозяйственную продукцию, товары народного потребления, а также основные комплектующие изделия и материалы для них.
Государственная приемка продукции - это результат оценки соответствия продукции, выпускаемой промышленными предприятиями, требованиям действующей нормативно-технической документации на нее, осуществляемой после приемки продукции службой технического контроля предприятий.
Государственная приемка имела право не принять продукцию и приостановить ее отгрузку в случае:
несоответствия изготовленной продукции установленным требованиям действующей нормативно-технической документации;
неоднократных нарушений технологического процесса производства, предусмотренного установленными требованиями.
При введении госприемки ни одно предприятие страны не смогло сдать готовую продукцию с первого предъявления. Правда, в дальнейшем наблюдалось снижение количества рекламаций и затрат на гарантийный ремонт на многих подконтрольных предприятиях, особенно выпускающих товары народного потребления.
Следующей формой регулирования качества продукции явилась ее сертификация. Она была заимствована у развитых промышленных стран и стала проводиться для отечественной продукции, идущей на экспорт, задолго до принятия Закона РФ «О сертификации продукции и услуг». Дело в том, что наличие сертификата, удостоверяющего качество продукции, являлось непременным условием выхода советских товаров на внешний рынок и показателем ее конкурентоспособности. Под сертификацией понимался «комплекс действий, в результате которых посредством специального документа (сертификата) или знака соответствия подтверждалось соответствие отечественной продукции требованиям международных, национальных стандартов или иных документов, взаимно согласованных между изготовителем и потребителем продукции».
Обобщая итоги первого этапа эволюции правового регулирования качества товаров, можно сделать вывод, что в период плановой экономики производство продукции высокого качества было важнейшей составной частью работы по обеспечению материального и культурного уровня жизни народа, по повышению эффективности производства, роста производительности труда, по развитию национальной экономики. Но уже к концу созданная в стране система государственного воздействия на качество продукции, построенная, главным образом, на административных методах и позволяющая в определенной мере планировать, организовывать, контролировать и стимулировать рост качества продукции, перестает отвечать современным требованиям и требует серьезной организационной перестройки и обновления за счет усиления экономических методов управления процессами разработки, производства и использования продукции.
Второй этап в правовом регулировании качества продукции наступил в начале 90-х годов, когда, с одной стороны, в результате ликвидации государственной монополии внешней торговли, а с другой - в связи с развитием российской предпринимательства потребительский рынок заполнился недоброкачественной, а порой не безопасной для человека продукцией.
Возникла необходимость гарантии обеспечения на государственном уровне безопасности товаров; в нормативно-правовых актах появляется термин «безопасность товаров» как самостоятельный критерий (требования безопасности перестают быть составляющей понятия «качества» и приобретают правовую самостоятельность).
Но если критерии качества могут быть установлены как на государственном (путем закрепления их в стандартах и других нормативных и технических документах), так и на договорном уровне, то критерии безопасности устанавливаются только государством, которое, в свою очередь, организует контроль за их обязательным исполнением и применение мер юридической ответственности за их несоблюдение.
Именно в этот период необходимо было правовыми средствами урегулировать отношения, возникающие между потребителями (с одной стороны) и изготовителями, продавцами (с другой стороны) при производстве и продаже товаров - в части обеспечения качества и безопасности производимой и реализуемой продукции. Поэтому в довольно короткий временной промежуток было принято сразу несколько законов: "О защите прав потребителей", "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг".
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей", определивший важнейшие права потребителя, одним из них провозглашает право на получение товаров, результатов работ и услуг надлежащего качества, т.е. продукции, соответствующей по качеству требованиям, установленным в стандартах, технических условиях, образцах или условиях договора.
Однако не все требования государственных стандартов являются обязательными. Этот термин сформулирован в ст. 7 Закона РФ "О стандартизации", по которому к обязательным относятся требования, устанавливаемые для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки. Иначе говоря, "обязательные требования стандартов" - более широкое понятие, нежели "показатели безопасности".
При анализе норм, содержащихся в трех перечисленных законах, можно сделать вывод, что они соотносятся между собой как целое и частное - Закон "О защите прав потребителей" декларирует права потребителя на качество и безопасность товаров, а два других (кстати, принятых почти одновременно) детализируют пути достижения и обеспечения продекларированных прав.
В 2000 г. был принят Федеральный закон N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", который дает законодательное определение понятию «безопасность» - под ней понимается состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. (Заметим, в дальнейшем это определение будет использовано с дополнениями в Федеральном законе "О техническом регулировании".)
В процессе купли-продажи, хранения, перевозки могут находиться пищевые продукты, материалы и изделия, соответствующие требованиям нормативных документов и прошедшие государственную регистрацию.
Не могут находиться в обороте товары, которые:
не соответствуют требованиям нормативных документов;
имеют явные признаки недоброкачественности;
не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, документов изготовителя, подтверждающих их происхождение;
не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;
не имеют установленных сроков или сроки годности которых истекли;
не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом.
Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.
Данный Закон детализировал на законодательном уровне методы государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности продуктов (государственного нормирования в области обеспечения качества и безопасности продукции, государственной регистрации и лицензирования, оценки подтверждения соответствия требованиям нормативных документов).
Интересно проследить, как за время второго этапа изменялась юридическая ответственность за производство и продажу некачественных и опасных товаров.
Административная ответственность за продажу таких товаров, как и в конце первого этапа. Затем была введена административная ответственность за изготовление и оборот некачественных и опасных пищевых продуктов. Также применялась административная ответственность за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Причем административная ответственность была установлена как за нарушение требований к качественным показателям, так и за нарушения показателей безопасности продукции.
Иначе обстояло дело с уголовной ответственностью. Были внесены изменения, согласно которым ответственность наступала за продажу товаров (оказание услуг), не отвечающих одному четкому критерию - требованиям безопасности. Критерий дефектности «несоответствие стандартам либо техническим условиям» был заменен на «несоответствие требованиям безопасности для жизни и здоровья потребителей», а понятие недоброкачественности (т.е. несоответствие потребительским требованиям) было исключено совсем. Таким образом, на втором этапе при юридическом равенстве понятий «качество» и «безопасность» товаров для процесса регулирования в вопросах применения ответственности за их несоблюдение намечается «сдвиг» в сторону безопасности.
Третий этап в правовом регулировании качества продукции начался в 2002 г., когда был принят Федеральный закон «О техническом регулировании», кардинально изменивший порядок установления обязательных и добровольных требований к продукции и порядок осуществления государственного контроля за их соблюдением. С принятием этого Закона к категории «обязательных» были причислены только требования безопасности, которые стали объектом контроля. Из всех качественных показателей критерий обязательности сохранили только показатели «подлинности и достоверности состава продукции» как способ пресечения действий, вводящих в заблуждение приобретателей (фальсификации). Что касается остальных потребительских свойств товара, то государство сняло с себя ответственность за соблюдение данных требований, и гарантии их обеспечения перенесены в сферу деятельности саморегулируемых и общественных организаций.
Закон утверждает создание двухуровневой системы нормативных документов:
технические регламенты, которые обязательны для исполнения и содержат минимально необходимые требования для обеспечения безопасности жизни и здоровья, граждан, имущества различных видов собственности, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; не включенные в технические регламенты требования не являются обязательными;
национальные стандарты, носящие добровольный характер.
В связи с тем, что Закон «О техническом регулировании» коренным образом изменил всю действующую до него систему технического нормирования, сохранившуюся со времен плановой экономики, основные нормативные правовые акты, на которых эта система базировалась, и подзаконные акты, принятые для исполнения законодательства, утратили силу, в том числе упомянутые ранее законы "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг".
Можно сказать, что с принятием Закона о техническом регулировании завершился переход от «качества» как основного объекта государственного нормирования и контроля к «безопасности» потребительских товаров.
Вместе с тем следует отметить весьма важный момент, связанный с этим Законом и касающийся мер юридической ответственности. После его вступления в силу действующее законодательство необходимо было привести в соответствие с положениями Закона и внести изменения в нормы, устанавливающие административную и уголовную ответственность за нарушение требований качества и безопасности. Однако до сих пор подобные изменения не внесены, и потому нормы КоАП и УК РФ противоречат требованиям Закона о техническом регулировании.
Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются органами санитарно-эпидемиологического надзора, ветеринарного надзора, органами исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, инспекциями по торговле, качеству товаров и услуг и защиты прав потребителей, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.
Анализ развития законодательства, определяющего правовое регулирование качества и безопасности потребительских товаров, позволяет сделать следующие выводы.
Порядок и способы обеспечения качества и безопасности товаров изменялись в зависимости от социально-экономических преобразований в стране.
В период плановой экономики основным регулируемым и контролируемым параметром потребительских товаров являлось их качество. Разнообразие способов административного регулирования качества продукции не обеспечили уровень высокого качества потребительских товаров, что подтверждается результатами контроля.
С переходом к рыночной экономике в связи с наполнением потребительского рынка недоброкачественными и опасными товарами область контроля смещается в сферу безопасности товаров (состояние, при котором отсутствует риск причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также их имуществу). Понятия «качество» и «безопасность» как объекты правового регулирования приобретают равный правовой статус и становятся равнозначными объектами государственного контроля (надзора).
С появлением в нормативно-правовых актах понятия «безопасность» товаров как самостоятельной категории изменяется направленность ответственности за несоблюдение качества и безопасности: если для социалистического периода характерно применение уголовной ответственности за нарушение показателей качества (административная ответственность была введена в конце данного периода), то в период «свободного рынка» административная ответственность наступает за несоблюдение как показателей качества, так и показателей безопасности, а уголовная ответственность применяется только в случае нарушений требований безопасности.
Третий этап установил в качестве обязательных только требования безопасности с делегированием полномочий по регулированию качества продукции саморегулируемым и другим общественным организациям, а также «рынку». Поскольку на современном этапе государство нормирует лишь требования по безопасности продукции, постольку предметом государственного контроля должны стать именно эти требования.
Кроме того, по истечение 7 лет после принятия Закона ученые отмечают различные недостатки ФЗ, а поскольку он привел к дезорганизации работы сфере контроля качества и бесполезному расходованию немалых бюджетных средств на разработку проектов технических регламентов, оценивают его эффективность со знаком минус.
Первые технические регламенты на продукцию были приняты лишь в 2008 г., т.е. спустя шесть лет после принятия ФЗ.
Таким образом, итогом многолетнего действия (точнее бездействия) ФЗ является принятие нескольких бессистемно выбранных технических регламентов, которые к тому же построены на различной методической основе. Некоторые из них, как утверждают специалисты, по разным причинам невозможно реализовать. В результате этого на полках магазинов по-прежнему находятся товары с информацией - сделано по ГОСТу или по техническим условиям (ТУ) производителя.
Кроме того, из сферы обязательного регулирования исключены работы и услуги (вспомните многочисленные аварии на аттракционах, строительных объектах);
- отраслевые стандарты и технические условия упразднены (сегодня производственные отрасли экономики и организации предпринимателей требуют возвращения этих документов); повышение уровня органов, устанавливающих обязательные требования, вскоре подтвердило заведомо предполагаемый вывод, что формы закона и постановления Правительства РФ не очень подходят для принятия технических регламентов в связи со сложным техническим содержанием, большим объемом текста и невозможностью быстрого внесения изменений, отражающих технический прогресс.
Таким образом фактически все вернулось к существовавшему ранее порядку: продукция проверяется практически на соответствие требованиям стандартов, а не технических регламентов.
Выход из сложившейся ситуации ученые видят в необходимости принятия ФЗ о стандартизации. Разработка проекта такого ФЗ началась, на сайте Ростехрегулирования опубликована третья редакция проекта от 17 марта 2009 г.
Однако, требуется пересмотр концепции ФЗ о стандартизации, дополнение ее положениями о техническом нормировании, способствующими выходу из кризиса, а также правилами работы в посткризисных условиях в связи с переходом экономики на инновационный путь развития.
Необходимо также приблизить регулирование к практическим задачам экономики, в частности, усилить социальную направленность стандартизации, облегчить положение малых и средних предпринимателей. При разработке концепции, в частности, должно быть предусмотрено:
- определение целей стандартизации в новых условиях функционирования экономики и механизмов их достижения;
- однозначное определение полномочий государства (законодательных органов РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, руководящего стандартизацией, отраслевых федеральных органов исполнительной власти), а также предприятий;
- устранение излишних административных барьеров при разработке и постановке на производство новой продукции;
- усиление роли стандартизации в повышении конкурентоспособности экономики, в том числе, отечественной продукции (работ, услуг) путем установления в добровольно применяемых национальных стандартах перспективных требований, которые будут применяться предприятиями по мере необходимости в конкурентной борьбе и готовности производства;
- установление рациональной системы документов в области стандартизации, учитывающей практические потребности отраслей экономики;
- придание обязательной силы объектам, требующим обеспечения единства применения в масштабах страны (техническая и информационная совместимость, взаимозаменяемость продукции, рациональное использование ресурсов, системы управленческой, конструкторской, технологической и другой документации); данная цель может быть достигнута путем включения соответствующих требований в технические регламенты либо в национальные стандарты, имеющие обязательную силу;
- создание обязательных отраслевых систем стандартизации, отражающих специфику отраслей экономики (сельское хозяйство, строительство, машиностроение, оборонно-промышленный комплекс и т.д.);
- дифференциация соответствующих правил применительно к системообразующим предприятиям, государственным корпорациям, естественным монополиям, и особенно применительно к малым и средним предприятиям.