9. Система мп

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую­щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин­ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отноше­ний».

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной части. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возмож­ность выделения общей, особенной и специальной части¹. Рассмотрим это подробнее.

Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к общей или особенной части. В качестве основных крите­риев предлагаются следующие. «Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные ос­новы местного самоуправления, определяющие отношения муници­пальных образований с другими субъектами права, а также нормы-прин­ципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процеду­рах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления»². Этот подход в целом соответствует тради­циям государствоведов.

Думается, уместно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов мест­ного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в со­циально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и право­порядка³.

Тогда система муниципального права будет представлена следую­щим образом: общая часть (правовые, территориальные, организацион­ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, от­ветственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправ­ления) и особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и пра­вопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», второму подходу соответствует структура закона РСФСР 1991 г. «О местном само­управлении в РСФСР».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации с учетом национальных, региональных, историче­ских, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на форми­рование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, считает автор, целесообразно выделение специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправле­ния на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать: 1) территории с особым правовым ста­тусом (наукограды, закрытые административно-территориальные обра­зования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие); 2) территории отдель­ных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, го­родов федерального значения, автономий); 3) территории других госу­дарств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления. Кстати, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» содер­жит определенные предпосылки для такого подхода. В частности, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного само­управления», в которой рассматриваются особенности организации ме­стного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (ст. 79); в закрытых административно-территориальных образованиях (ст. 80); в наукогра­дах (ст. 81); на приграничных территориях (ст. 82).

Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из общей, особенной и специальной частей.

К общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле­дующие муниципально-правовые институты.

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас­крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяются акты федерального, регио­нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници­пального уровня обязательно называются в качестве основных уставы муниципального образования.

Территориальные основы местного самоуправления. При характери­стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель­но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик­видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень отличаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на­селения.

Организационные основы местного самоуправления представляют со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха­рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му­ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче­скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв­ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от­ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует­ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти­тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ­ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра­ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко­номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро­сы государственного значения, переданные или делегированные орга­нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто­ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го­сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления»¹. Думается, такой подход достаточно оправдан, поскольку в каждом случае есть ряд существенных особен­ностей (передача финансовых средств, формы и способы наделения, объемы наделения, подконтрольность и т. п.).

В рамках особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ­ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече­нию законности и правопорядка.

Как уже говорилось ранее, к специальной части относятся право­вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор­ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде­ленных территориях.