Трансформация российского государства после 2000 года

Трансформация российского государства после 2000 года

Лекция Вадима Волкова

02 апреля 2009, 11:56

Мы публикуем полную стенограмму лекции доктора социологических наук, доктора философии (Кембридж), проректора по международным делам и профессора Европейского университета в Санкт-Петербурге, профессора филиала ГУ-ВШЭ в Санкт-Петербурге, автора книги «Силовое предпринимательство: экономико-социологический анализ» (2002, 2005), "Теория практик" (2008, в соавторстве) Вадима Волкова, прочитанной 5 марта 2009 года в клубе – литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции «Полит.ру».

Вадим Викторович Волков закончил Экономический факультет ЛГУ в 1987 г.. В 1992 получил в Кембридже магистерскую (социальная теория), а в 1995 - докторскую (социология) степень. В 2004 году защитил диссертацию на соискание степени кандидата социологических наук, в 2005 году - доктора социологических наук. Профессиональные интересы: формирование государств и рынков, организованная преступность, социология повседневности, современная западная социальная теория, историческая социология, теория культуры.

См. также:

• Видеозапись лекции

• От вымысла к реальности: "Брат 2" и "Бумер"

Текст лекции

Я посмотрел программу мероприятий клуба «Билингва». Вчера здесь было музыкальное мероприятие под названием «Пора дунуть». Сегодня мероприятие под названием «Пора подвергнуть анализу российское государство». Сказать хочется много, и я начну без предисловия. В связи с мировым экономическим кризисом переоценка ценностей и смена концептуальных представлений о функционировании хозяйства неизбежна. Мне кажется, что важнейшим моментом в этом процессе будет переосмысление природы государства и его роли в экономическом развитии. Требования к качеству государства и к качеству экономической политики резко повысятся. И тем актуальнее задача посмотреть на траекторию российского государства. Но сначала я постараюсь быстро и четко определить, что такое государство, представить вам рабочую модель, которую буду использовать.

В ней нет ничего нового, она берет то самое лучшее определение и понятие государства в традиции реализма, которое дал Макс Вебер. То есть государство – это «организация, продолжительное время удерживающая монополию легитимного насилия в рамках определенной территории и осуществляющая регулирование хозяйственной жизни на этой территории». Но этого определения недостаточно, чтобы понимать динамику государства. Нужна более развернутая модель. (См. схему). В основе государства лежат три конститутивных монополии. Монополия на насилие, на юстицию и фискальная. Без них государства нет. В ситуации, когда эти сферы являются конкурентными, государства нет, а есть совсем другая система, которая, как правило, называется анархией. Это другой способ регулирования, а не хаос. Государство создает базовую структуру хозяйственной деятельности и базовую способность регулировать эту деятельность. Монополия на насилие у современного государства распадается на внешнюю безопасность и охрану общественного порядка. Монополия на юстицию распадается на приоритетное право издавать законы, правила и контролировать их выполнение. И, наконец, фискальная монополия распадается на монополию сбора налогов и на утверждение средства платежа. Все эти монополии связаны трансверсально. То есть взаимозависимы. Кризис, разрушение одной из них ведет к разрушению другой. Недостаток средств в казне ведет к серьезным нарушениям способности государства охранять порядок или обеспечивать то, чтобы никакая другая организация или индивид не применяли насилие без санкции государства, что обеспечивает контроль за территорией.

Далее. В структуре государства есть условие, которое можно назвать автономией государства. Автономией от той сферы, которая подвержена регулированию. Она может выражаться как автономия от внешних групп интересов и от внутренних групп интересов. Когда не выполняется условие независимости от внешних групп интересов, мы называем это захватом государства. Внутренние интересы – это когда государственные служащие с помощью приданных им ресурсов выполняют свою работу, не исходя из служебного долга или инструкции, а занимаются силовым предпринимательством. Государство внутренне не едино, если внутри него есть группы интересов, которые занимаются деятельностью, не совпадающей с интересами государства как такового.

И, наконец, третий уровень. Всем известное понятие легитимности. Она очень тесно связана с эффективностью государства. Легитимность власти – это когда объекты регулирования принимают эту власть и добровольно следуют ее распоряжениям. И не нужно применять принуждение или насилие, осуществлять тотальный контроль. Тогда функционирование государства становится намного дешевле. Легитимность конституируется процедурными нормами. Современное государство, в отличие от государств прошлого, легитимируется рационально. Тем, что оно предоставляет общественные блага всем гражданам, независимо от их статуса, что обеспечивается безличностью процедур. Идеология, тем не менее, играет роль, укрепляя легитимность и выполнение требований государства. На это же работает и фактор лидерства.

Итак, если мы посмотрим на эту схему, мы сможем быстро осознать, что произошло с государством в 90-е годы. У меня там есть несколько графиков, которые я потом покажу: динамика налогообложения, убийств, госрасходы, активность арбитражной системы и т. д., которые показывают кризис и восстановление государства. Кризис государства начинался снизу, с конститутивных монополий. Появились независимые поставщики охранных услуг, ОПГ и частные охранные предприятия, которые взяли на себя функцию принудительной или добровольной охраны интересов, создание конкурентных преимуществ. Одновременно они являлись альтернативными, конкурирующими инстанциями налогообложения, вызвав к жизни такой феномен, как конкуренция за налогоплательщика. В глубоком кризисе оказалась монополия на юстицию. Не только потому, что судебная система была фактически парализована и создавалась заново, не только потому, что цена доступа к судебной системе, то есть налог, была очень высока, но и потому что был приоритет обычного, неформального права, так называемых «понятий», которое было адаптировано к целям разрешения конфликтов и транзакционному менеджменту. Правоприменение тоже перестало быть прерогативой государства. Любые организации, обладающие таким ресурсом, как организованная сила, могли это делать. Причем делали это не в общественных интересах, как это должно делать государство, а в форме частного предпринимательства. Наконец, в какой-то момент фискальный кризис приобрел предельную остроту, когда половина экономики перешла на бартер, став невидимой для государства. Разрушилась монополия на определение средства платежа. В 98-м году случился дефолт, в том числе, как результат фискального кризиса.

За ним последовал полномасштабный политический кризис в мае 99-го года. И страна была на грани территориальной дезинтеграции, потому что были подорваны конститутивные монополии государства. Я имею в виду крайнюю степень регионального сепаратизма, начало Второй чеченской войны, которая фактически ставила страну на грань территориального распада. Это не страшилки. К тому моменту государство было единственной силой, способной удерживать единство территории. Развитого национального рынка не было, развитого финансового капитала не было. А что еще объединяло территории? Как только государство исчезло, страна оказалась на грани распада.

Кроме того, была потеряна способность к регулированию. Не будем надолго останавливаться на феномене олигархов после выборов 96-го года, часть из которых была во власти, одновременно контролируя назначение на важнейшие государственные должности. Налицо был также кризис лидерства. Ельцин был нездоров, отсутствовал, много пил. Его рейтинг был почти нулевой. Все эксперименты по созданию новой идеологии провалились. Вместо процедуры было абсолютно персоналистическое принятие решений. От основной структуры, образующей государство, почти ничего не осталось. Поэтому то, что начало происходит на рубеже 99-го и 2000-го – это даже не укрепление государства, а государственное строительство заново.

Какую позицию я хочу занять в этой лекции? Обычно нам известен такой процесс, как переписывание истории. Когда мы с позиции интересов сегодняшнего дня переписываем историю. Мне бы хотелось, наоборот, из истории посмотреть на сегодняшний день. Потому что за эти 15-20 лет мы имели дело с историческим процессом огромного масштаба. Исчезновение, реконструирование, возникновение государства заново. Обычно в истории такие процессы занимали 100-150 лет и разворачивались через конфликты, войны, восстания – политику открытых столкновений. В конце концов или политическая единица исчезает, или складывается более или менее стабильное государство. У нас же, может быть потому, что люди быстро учатся, или потому, что за плечами вековая традиция слишком тяжелой государственности, процесс восстановления государства шел быстро. В нем явно просматривается классическая извечная стратегия. Подавить зарвавшихся региональных баронов, наполнить казну и восстановить механизмы исполнения государственных указов. Восстановить денежное обращение (хотя заново чеканить монеты с профилем короля не пришлось).

Схема, которая была представлена в начале, удобна, чтобы понять логику государственного строительства. В данном случае оно началось сверху, со смены лидера. Как бы мы ни относились к Путину, было бы недобросовестно отрицать феномен его лидерства. А дальше последовал ряд взаимосвязанных шагов. Была попытка придать государственному аппарату хотя бы некоторую долю автономии от внешних интересов, чтобы вернуть способность к регулированию хозяйственной жизни. Это называлось равноудаление олигархов – энергичное силовое давление на ряд крупных компаний: «Лукойл», группа «Мост», «Сибнефть», «Интеррос». Потом федеральная реформа, сопровождавшаяся созданием федеральных округов в противовес губернаторам, реформа Совета Федерации, откуда было устранено региональное лобби и, наконец, отмена губернаторских выборов. Это классическая схема восстановления территориального господства через подавление конкурирующих субъектов политики.

Восстановление вертикали власти. Это было связано и с территориальным изменением, поскольку к 2000-му году структуры исполнительной власти в большинстве регионов, а именно, милиция, прокуратура и т. д. были подчинены и финансировались из региональных бюджетов. Ресурс принуждения находился в руках губернаторов. Восстановление вертикали – это было переподчинение федеральных служб в регионах и создание командной системы, когда распоряжения репрессивного свойства выполнялись бы на всей территории страны. К тому моменту более активно заработала правовая система, арбитражная система, которая стала конкурировать с внесудебным разрешением споров. Количество дел, рассмотренных в арбитражных судах первой инстанции, выросло в разы. Я не утверждаю, что это было именно отправление справедливости. Российская судебная система потеряла фундаментальную связь с понятием справедливости. Но в качестве инструмента разрешения споров все-таки стало использоваться формальное право и суды, то есть часть государства. Вместо бандитов функцию охраны и решения вопросов стали брать на себя люди в погонах. И была выиграна Вторая Чеченская Война. С точки зрения реализма война и государственное строительство – это взаимозависимые вещи. Нельзя выиграть войну, не построив четкую машину, которая бы извлекала ресурсы из территории и создавала бы аппарат исполнительной власти. Война тоже сыграла очень важную роль в быстром восстановлении государства. Что не удалось? Не удалась судебная реформа. Все остальное удалось.

За счет каких ресурсов было осуществлено восстановление государства в период с 2000-го по 2003 год? Во-первых, это финансовые ресурсы, которые появились благодаря налоговой реформе. Это одна из немногих успешных реформ. Непредставимо, когда более десяти лет в условиях рыночной экономики страна жила без налогового кодекса, без единых правил, которые определяли бы изъятие ресурсов из сферы экономики в пользу государства. Фактически, налогообложение было произвольным. Лишь в 98-м году была принята первая часть налогового кодекса, а в 2000-м – вторая часть. Через три года общая сумма поступлений налогов в бюджет (в сопоставимых единицах) увеличилась в два раза. Кроме того, повысилась прямая экспортная выручка и налог на экспорт углеводородов. Все это образовало большой фискальный запас для укрепления государства.

Но не менее важен был и кадровый ресурс. Еще оставалась не вполне разложившаяся корпорация, которая была готова быстро занять должности, машина в рабочем состоянии с опытом подчинения, общими корпоративными ценностями, с узнаванием друг друга и повышенным уровнем солидарности. Я имею в виду массированное перемещение сотрудников спецслужб на государственные должности вслед за занятием Путиным высшей должности в государстве. По одним оценкам до 77% кадров в высшем руководстве были выходцами из спецслужб или связаны с ними. Мне кажется, что это завышенная оценка. Я встречал другую оценку. Около 30% из 100 высших должностей. Это уже достаточно, чтобы создать функционирующий исполнительный механизм, основанный не на формальной процедуре, а на корпоративной солидарности. Почему это получилось? Часто говорят, что просто Путин пришел и привел своих сослуживцев. А они были рады занять позиции во власти. Здесь нет никакого объяснения - или оно недостаточное.

Перемещение сотрудников спецслужб на управленческие должности произошло в 1999-2002 гг. Тогда не было еще фондового рынка, не было институтов, обеспечивающих смену неэффективных собственников. Арбитражная система еще слаба. Но уже появились новые амбициозные группы интересов. И начинается реальный процесс перераспределения крупных активов, настоящая приватизация. А кто такие выходцы из спецслужб? Это люди, профессионально владеющие добыванием, систематизацией и использованием информации, то есть менеджментом информационных асимметрий, и профессионально применяющие принуждение. Это те навыки транзакционного регулирования, которые необходимы, чтобы перераспределять активы при отсутствии правовой системы (вспомним, что правовая реформа не удалась). Выходцы из силовых структур не способны создавать добавленную стоимость, но они мастера перераспределительной деятельности. На уровне кооперативных ларьков этим вполне успешно занимались бандиты. Но на уровне металлургических предприятий только немногим из бандитов было под силу заниматься сложными делами. Эстафету приняли люди с гораздо большими ресурсами, опытом, аналогичными, но более совершенными навыками.

К 2003-му году суммарный бюджет так называемых силовых ведомств по сравнению с 1999-м годом удвоился в сопоставимых единицах. В 2007-м – утроился. Но нам важно посмотреть еще и на внутреннее распределение денег (см. диаграмму). Значительную прибавку финансирования получили ФСБ и МВД. За счет кого? За счет Минобороны. Почти в три раза выросла доля прокуратуры. Немножко откусили у МЧС. Фактически до 2003-го года у нас шел процесс восстановления государства, и к 2003-му году основные способности государства были восстановлены.

А что потом? Давайте еще раз вернемся к истории, к диахронной перспективе. Что бывает с государствами в этой точке? Если мы посмотрим на историю, то государства проходили два типа фундаментальных трансформаций. Первая трансформация. Частная монополия превращается в общественную. Что такое частная монополия? Фактически, это аналог вотчины, когда государственная казна и личный карман нераздельны, когда государство управляется по модели домашнего хозяйства, когда место жительства является местом принятия государственных решений. Личный интерес не отделен от интересов государства. Есть группа людей, обладающих высокой организацией и силовым ресурсом, которая управляет этой частной монополией в своих целях. Она может это делать более эффективно, если происходит процесс специализации и дифференциации. Фискальная служба отдельно, судебная – отдельно, гражданская полиция – отдельно, военные занимаются своими делами. Растет дифференциация, и возникает бюрократический аппарат. И уже не правитель вершит, а он сам зависит от профессионального бюрократического аппарата, который принимает решения исходя из государственных интересов. Таким образом, частная монополия превращается в общественную монополию, когда появляется формальная организация и процедура, устраняющая личный фактор. Но это не значит, что происходит переход к демократии. Высший тип этой общественной монополии – абсолютистское государство. Страшно эффективная военная машина. Как у Карла ХII или Людовика ХIV. Идеал ХVII-ХVIII века.

Но развитыми государствами была пройдена и другая важнейшая трансформация. Это переход от принудительной эксплуатации к защите прав. Принудительная эксплуатация связана с тем, что основным интересом группы профессиональных военных является извлечение ресурсов из территории, организация удаленной торговли, с целью получения иных необходимых предметов для поддержания господства. Эксплуатация мотивировала необходимость охраны от внешних врагов и разрешения внутренних конфликтов. А производство общественных благ было необходимо лишь настолько, насколько это повышало отдачу от территории и населения. Самый важный вопрос – о том, как и почему некоторые государства переходили от принудительной эксплуатации и реализации собственной выгоды, собственных прав на ресурсы и подданных - к защите прав граждан, становясь при этом подчиненным аппаратом. Это очень сложный вопрос. Одно дело, когда государство рассматривает землю как ресурс и людей как источник дани, как подданных. Другое дело – это граждане, у которых есть неотъемлемые права, а государство подчинено их интересам, интересам охраны и обеспечения этих прав, а не собственным интересам. Если государство – это самая сильная организация, оно способно на компромиссы, на ограниченное представительство, но само не способно на полное изменение своей функции. Переход к тому, что граждане являются суверенами, а государство им служит, является наиболее радикальным переворотом. Из всех исторических трансформаций эту сложнее всего объяснить, но важнее всего нам сейчас понять.

Для того чтобы представить себе революционность этого изменения, надо рассмотреть еще одну проблему, которая называется «проблемой надежных гарантий». Она звучит просто: «как создать ситуацию, в которой государство обеспечивало бы надежные гарантии прав частных собственников, а не свои собственные интересы?» Без этого устойчивое развитие невозможно. Собственник активов будет осуществлять продуктивные вложения только тогда, когда его права гарантированны длительно и надежно. То есть когда существует императивная гарантия: носитель власти жестко ограничен в реализации этой власти, причем не собственными благими намерениями, а извне. Иными словами, эта проблема звучит: «как связать руки королю?» В реальности ни один король сам себе руки не свяжет – по праву сильного. Не надо обольщаться насчет просвещенных правителей. Ни один аппарат насилия, управляемый аристократией или профессиональными военными, никогда не создавал надежных гарантий добровольно. Он мог обещать и даже создавать институты представительства, инкорпорируя земельную аристократию, но это не была система императивных гарантий.

В истории просматриваются три способа. Первый и самый очевидный – насильственный. Это революция, море крови, отрубленные головы. Класс, стремящийся получить надежные гарантии своих прав, если он стал достаточно силен, обязан взять власть и переустроить государство, в результате чего создаются правовые ограничения, система разделения властей и перекрестного права вето. Тогда ни одна власть просто физически не может принять решение, которое ущемляет права собственников. Гарантии становятся надежными. Еще такое происходит при поражении в войне и военном разрушении государства. А поражение происходит тогда, когда изъятия из экономики на нужды управляющего аппарата, его потребления и роста слишком высоки и ведут к тому, что экономика просто не выдерживает длительного стратегического противостояния. И третий вариант. Он уникален. Это когда все создается с нуля. Когда эмигранты в Америке создают совершенно новый тип общин. Там нет наследия сословных обществ, абсолютистских монархий, нет истории многочисленных десятин, оброков, королевских налогов и т. д. Нет истории потомственной военной аристократии и наследуемых привилегий. Там есть чистое пространство, где можно построить Храм Божий для среднего класса, рай рыночной экономики без государства. И государство в Америке возникает только перед Первой Мировой Войной, когда произошла индустриализация, созрел крупный капитал и возникли острые конфликты. И в начале ХХ века возникло государство как общественный агент регулирования этих конфликтов. Но оно изначально было жестко ограничено теми принципами, заложенными в Конституцию.

Итак, стандартная западная модель решения проблемы надежных гарантий – это принцип разделения властей, перекрестного вето и верховенства права. Конечно, это звучит разочаровывающе просто в теории, но страшно сложно на практике. Поэтому для нашей страны самый главный вопрос не «кто виноват?» и не «что делать?», а «как делать?» Потому что мы уже знаем, что делать. Но знание «что» и знание «как» - совершенно разные вещи. В этой лекции я сознательно стараюсь упростить проблемы до предела. Мне кажется, что ничего мистического, никакого «особого пути», «раздатков», «суперконцепций» в историческом пути России нет. Все понятно, но мы не знаем, как это сделать.

Итак, что же в России? Как у нас проявилась проблема надежных гарантий? Как она решалась? И вообще была ли она решена? Изначально она прозвучала как «новый общественный договор». Помните, был такой эвфемизм 2000-го года, что государство и бизнес должны заключить новый общественный договор, который сводился бы к тому, что бизнес не участвует в политике, государство гарантирует права собственности, а бизнес платит налоги. Должно быть некоторое разделение между экономикой и политикой, экономикой и государством. И в какой-то момент, в период, когда государство еще не было достаточно сильным, где-то до 2003-го года, частично этот механизм работал и обеспечивал качество экономического роста. Но потом стали проявляться довольно серьезные проблемы. Оказалось, что государство не представляет собой единого субъекта, чтобы выполнять этот договор, в государстве есть некие группы интересов, которые действуют независимо от него и могут свои интересы поставить на первое место. И бизнес тоже не представлял собой единого класса собственников. Все его представители были склонны и до сих пор склонны к недобросовестной конкуренции. Это значит, что если есть возможность купить особые услуги государства, чтобы получить конкурентные преимущества, это все делают. Класс в целом не заинтересован в таких методах решения вопросов, но каждый готов на это пойти в своих интересах.

В 2003-2004-м гг. этот общественный договор был демонстративно разорван государством. Я имею в виду «дело ЮКОСа». К 2003-му году укрепились конститутивные монополии и базовый аппарат государства. Следующим шагом, конечно, должна была быть судебная реформа и укрепление верховенства права для создания института надежных гарантий. Но этого не произошло. Был выбран другой путь.

Верховенство права и конкурентная демократия являются не единственными механизмами решения проблемы надежных гарантий. Есть и другие. Есть примеры экономического чуда или относительно устойчивого экономического роста стран с откровенно диктаторскими режимами, особенно в Юго-Восточной Азии и Латинской Америке. Самые наглядные примеры – Южная Корея, Бразилия, Мексика. Там проблема гарантий решается с помощью системы концентрированных тесных личных связей. То, что называется «капитализм для своих». Есть небольшая группа акторов с очень сильным ресурсом принуждения. Например, южнокорейский военный диктатор Пак Чжон Хи. И есть небольшое количество владельцев крупного бизнеса, которым дают льготное кредитование, под кредиты которых даются госгарантии, которым оплачиваются проценты по кредитам или вообще предоставляются прямые дотации. В обмен на персональные ответные встречные блага. Либо это долевое участие государственных чиновников в бизнесе, либо прямые платежи коррупционного или полукоррупционного характера. Перекрестные браки членов семей или перекрестные назначения бывших лидеров бизнеса на государственные должности, которые скрепляют политическую и экономическую элиты родственными связями, тоже становятся институтом гарантии прав собственности.

Итак, после ЮКОСа модель надежных гарантий через верховенство право была отброшена, и начал укрепляться «капитализм для своих». Понятно, что он ведет к очень высокой концентрации собственности, потому что игроков в такой системе должно быть мало, чтобы экономика управлялась в ручном режиме. И к возникновению больших диверсифицированных конгломератов и высокой степени монополизации. Тем не менее, в российских условиях, в отличие от южнокорейских, система оказалась нестабильной. Это подтверждает и периодическое давление на бизнес, и периодические действия разных групп внутри государства, обладающих силовым ресурсом, в отношении бизнес-групп или отдельных бизнесменов. Система взаимных гарантий не работает. Вместо этого государство и бизнес пошли разными путями. Государство все больше превращалось в хозяйствующего субъекта. Те капитальные ресурсы, которыми оно обладало в результате притока нефтедолларов, оно начало инвестировать в виде госкорпораций, частичной или полной национализации крупных компаний, в виде участия государственного капитала. Частный же бизнес пошел заимствовать на международных финансовых рынках. Таким образом, были заложены основы кризиса, который возник, когда международные рынки схлопнулись.

Российское государство, не решив проблему взаимных гарантий, не совершило и переход к надежной защите прав. Любое такое государство обречено в истории, поскольку у него очень ограничены ресурсы долгосрочного развития. Оно может делать кратковременные рывки. Поскольку система завязана на отдельных людей, процесс передачи власти страшно болезнен и разрушителен для системы прав собственности. Отсюда эти стенания по третьему сроку, боязнь смены власти и создание механизмов, при которых власть вроде и передана, а вроде и нет.

Государство оказалось неэффективным и неуправляемым, поскольку есть огромное количество федеральных служб, которые продолжают непродуктивное изъятие ресурсов из экономики. Я рассматриваю право собственности в расширенном смысле. То есть если приходит налоговая или пожарная и начинает вымогать взятки, это претензия на остаточный доход. Права собственности у бизнеса лишь частичные. Есть масса инстанций, претендующих на остаточный доход. А теперь, может быть, будут претендовать и на права остаточных решений. Поскольку у государства сейчас есть очень высокий и не ограниченный институциональными противовесами потенциал принуждения, и оно может разрушить и конфисковать любой бизнес, права собственности являются лишь условными. Поэтому такое большое значение имеют государственные инвестиции.