1. Особенности земского самоуправления

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения».

Земские учреждения, действовавшие строго в пределах предоставленной земским учреждениями власти:

- Земские Собрания, которым принадлежала распорядительная власть и общий надзор за ходом дела на соответствующей территории;

- Земские Управы, которым принадлежала исполнительная власть, заведывание текущими делами соответствующей территории.

В документе определены общие предметы ведения земских учреждений:

- заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

- устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства;

- меры обеспечения народного продовольствия;

- заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей;

- управление делами взаимного земского страхования имущества;

- попечение о развитии местной торговли и промышленности;

- участие, преимущественно в хозяйственном отношении, и в пределах, определенных законом, в попечении о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах;

- содействие к предупреждению падежа скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами, другими вредными насекомыми и животными;

- исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности;

- раскладка тех государственных денежных сборов, которые возлагаются на земские учреждения, на основании изданных особых распоряжений;

- назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборах для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

- представление, через губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных, хозяйственных нужд губернии или уезда, и ходатайство по этим предметам, представление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников губерний, сведений, относящихся к местному хозяйству;

- производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям, и назначение сумм на содержание этих учреждений;

- дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

Кроме того, было определено право земских учреждений от имени земства, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски и отвечать в гражданских судах по имущественным делам земства.

Таким образом, «новым учреждениям вверялось заведывание не одними только земскими повинностями, но всем местным хозяйством» [Исторический очерк / Министерство внутренних дел, Санкт-Петербург, Типография Министерства внутренних дел, 1901 г., с.126].

Согласно Положению земские учреждения, в пределах вверенных им дел, действовали самостоятельно. Случаи и порядок, в которых действия и распоряжения данных учреждений подлежали утверждению и наблюдению общих правительственных властей определялись законом. При этом, земские учреждения в своих постановлениях и распоряжениях не могли выходить из круга установленных для них дел и вмешиваться в дела, принадлежащие кругу правительственных, сословных и общественных властей и учреждений.

Начальникам губерний, Министру внутренних дел было дано право останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, противоречащего закону или общей государственной пользе (порядок и сроки подобных действий начальников губерний и Министра определялись соответствующими разделами рассматриваемого Положения). В историческом очерке, подготовленном под грифом Министерства Внутренних Дел, особо подчеркивалось, что в сфере хозяйственных дел земству отводилась полная самостоятельность на том же основании, на каком частное хозяйство предоставляется распоряжению частного лица. Более того, предлагалось «предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность, большее доверие». [Исторический очерк / Министерство внутренних дел, Санкт-Петербург, Типография Министерства внутренних дел, 1901 г., с.125, 126].

Губернские земские учреждения: Губернское Земское Собрание, Губернская Земская Управа (при которой образовывалась канцелярия).

Губернские выборные должностные лица: Секретарь Губернского Земского Собрания, Председатель Губернской Земской Управы, члены Губернской Земской Управы, уполномоченные для заведывания различными делами, члены ревизионной комиссии.

К особым предметам ведения губернских земских учреждений, помимо указанных выше общих земских дел, относились следующие дела:

- о разделение на губернские и уездные: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведование общественным призрением, а также изменения в таком разделении;

- об открытии новых ярмарок и перенесении или изменении сроков существовавших ярмарок;

- об открытие новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существовавших пристаней;

- о представлении, через начальника губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных;

- о распоряжении по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

- о раскладке между уездами сумм государственных сборов, разверстка которых возлагалась на земские учреждения по закону или особому распоряжению правительства;

- о рассмотрении и разрешении затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

- о рассмотрении жалоб, приносимых на действия Земских Управ.

Губернское Земское Собрание составлялось из Гласных, избираемых на три года Уездными Земскими Собраниями.

В Губернском Земском Собрании председательствовал губернский предводитель дворянства, если императору не назначал на эту должность особое лицо. Для полномочного заседания Губернского Земского Собрания требовалось присутствие не менее третьей части всего числа Гласных, составляющих Собрание, но не менее десяти. Для производства дел на время заседаний Губернское Земское Собрание избирало секретаря из своего состава.

В заседании Губернского Земского Собрания участвовали на равных правах с прочими членами:

- управляющий местной Палатой государственных имуществ (при отсутствии таковой – представитель Министерства государственных имуществ);

- управляющий местной удельной конторой (если контор в губернии было несколько, или удельными землями заведовала контора, учрежденная в другой губернии, то представитель определялся Департаментом Уделов).

К особым предметам ведения Губернских Земских Собраний относилось:

- рассмотрение и утверждение губернских земских смет и раскладок денежных и натуральных повинностей, составление земской росписи;

- разрешение приобретения и отчуждения недвижимого имущества губернского земства;

- распоряжение губернскими земскими капиталами;

- образование, сверх принадлежащих земству капиталов общественного призрения, народного продовольствия и взаимного страхования, других постоянных капиталов на предметы губернских земских потребностей;

- разрешение на займы для нужд земства губернии;

- разрешение кратковременных заимствований из губернского земского капитала, имеющих определенное назначение;

- отнесение проселочных дорог в разряд губернских земских, а последних – в разряд просёлочных, изменение направления губернских земских дорог;

- установление новых сборов на губернские земские потребности;

- назначение сборов с приходящих и проезжающих по губернским земским дорогам, мостам и переправам;

- назначение губернских выставок местных произведений, с целью поощрения местных промыслов;

- обсуждение заключений и сведений, представляемых высшему правительству по его требованиям, или по ходатайству Управ и членов Собрания;

- представление через Начальника губернии, на разрешение высшего правительства, предложений об учреждении Губернских Земских Банков, а также заключений по предметам местной торговли, земледелия и промыслов, в тех случаях, когда меры, признаваемые Собраниями полезными, превышают пределы их полномочий;

- определение полномочий («уполномочия») Губернских Управ и разрешения по возникающим среди членов Управ недоразумениям, или особо важным вопросам;

- рассмотрение жалоб на Губернские Земские Управы:

- утверждение отчетов по земскому хозяйству;

- производство выборов Председателей и членов Губернских Управ и назначение сумм на их содержание, проверка выборов в Губернские Гласные.

Губернские Земские Собрания могли:

- издавать обязательные для местных земских учреждений своей губернии постановления;

- разрешать Управам, по непредвиденным и не терпящим отлагательства надобностям отступать от смет, временные заимствования и т.п., определяя в этих случаях границы таких полномочий.

Губернская Земская Управа составлялась из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своего состава.

Избранный Председатель Губернской Земской Управы утверждался в должности Министром внутренних дел (в случае отсутствия Председателя его полномочия исполнял один из избранных членов Управы с утверждения Министра внутренних дел).

К особым обязанностям Губернских Земских Управ, помимо исполнения распоряжений Губернских Земских Собраний и управления под руководством Собраний земским хозяйством, относились:

- составление губернских смет, раскладок и отчетов;

- подготовка всех необходимых для Собраний сведений и заключений;

- надзор за поступлением земских доходов;

- расходование губернских земских сумм;

- ведение, под наблюдением Собраний, исков по имущественным делам земства;

- рассмотрение жалоб на Уездные Земские Управы.

Уездные земские учреждения: Уездное Земское Собрание, Уездная земская управа (при которой образовывалась канцелярия).

Уездные выборные должностные лица: Секретарь Уездного Земского Собрания, Председатель Уездной Земской Управы, Члены Управы, уполномоченные для заведывания различными делами, члены ревизионной комиссии.

К особым предметам ведения уездных земских учреждений, помимо указанных выше общих земских дел, относились следующие дела

- о раскладке внутри уезда тех государственных и губернских сборов, разверстка по уезду которых возлагалась по закону или распоряжению правительства на уездные учреждения;

- о составлении предварительных предложений для губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских и представление их в Губернскую Управу;

- о представлении губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

- о разрешении на открытие торгов и базаров;

- об отнесении проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных в разряд проселочных, изменении направления уездных земских дорог;

- о содержании бечевников, представлении через начальника губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников за счет казны (бечевник – сухопутная дорога вдоль берега водного пути – реки или канала – предназначенная для буксирования людьми или лошадьми судов);

- о местных распоряжениях и надзоре по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, отнесенных на губернские повинности, и по взаимному страхованию, а также предоставлении отчетов по этим предметам Губернской Управе.

Уездное Земское Собрание составлялось из Гласных, избираемых на три года на соответствующих съездах уездными землевладельцами, городскими и сельскими обществами. При этом не могли участвовать в избирательных съездах лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Заметную роль в организации избирательных съездов землевладельцев и горожан играл имущественный ценз. При организации избирательных съездов сельских обществ использовался институт выборщиков при разделении съездов по мировым участкам. Не могли быть избраны в Гласные: местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений губернские и уездные прокуроры, стряпчие и чины местной полиции. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось.

Для полномочного заседания Уездного Земского Собрания требовалось присутствие не менее третьей части всего числа Гласных, составляющих Собрание, но не менее десяти.

Председательствовал в Уездном Земском Собрании уездный предводитель дворянства.

Для производства дел на время заседаний Уездные Земские Собрания избирали секретарей из своего состава.

Уездные Земские Собрания могли давать инструкции Уездным Управам своих уездов, равно как и подчиненным им лицам о способе исполнения постановлений Губернских Земских Собраний с тем, чтобы указанные постановления и инструкции:

- ни в коем случае не выходили из круга предметов ведения земских учреждений;

- ни в чем не нарушали существующие государственные установления и Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Уездные Земские Собрания имели особые предметы ведения, аналогично тем, которые имели Губернские Земские Собрания, применительно к уездам.

Уездная Земская Управа составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа в нем участвующих (при необходимости Собрание могло увеличить число избираемых членов Управы до шести).

В члены Управы не могли быть избраны:

- женщины;

- лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 года), но которым не исполнилось еще 25 лет;

- лица, арендующие в уезде участки земли;

- члены судебных мест (исключая мировых судей), чиновники местных казенных палат и уездных казначейств, лица духовного звания.

Иные служащие лица допускались к занятию должностей членов Управы не иначе, как с разрешения их начальства.

Избранный Земским Собранием Председатель Уездной Земской управы утверждался в должности начальником губернии (в случае отсутствия Председателя, его обязанности исполнял один из членов Управы с утверждения начальника губернии).

Председателю и членам управы могло быть положено содержание по решению Уездного Земского Собрания.

Уездные Земские Управы имели особые обязанности, аналогично тем, которые имели Губернские Земские Управы, применительно к уездам. Кроме того, Уездные Управы, по поручению Губернской Управы исполняли местные распоряжения и надзор, в пределах уезда, по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, отнесенных на губернские повинности, и по взаимному страхованию, а также представляли отчеты по этим предметам Губернской Управе.

Следует обратить внимание на следующие общие положения:

1. Губернские и Уездные Земские Собрания выбирали из своего состава (помимо Председателя и членов Управ) также:

- уполномоченных для заведывания принадлежащим земствам недвижимым имуществом, заведениями и учреждениями, а также для исполнения поручений Собраний;

- особые ревизионные комиссии для проверки земской отчетности, заключения которых поступали на утверждение Земских Собраний.

2. Губернские и Уездные Земские Управы образовывали свои канцелярии, содержание которых определяли Земские Собрания.

3. Земским Управам предоставлялось, с разрешения Земских Собраний, приглашать как для постоянных занятий по делам, вверенным Управам, так и для исполнения временных поручений, посторонних лиц с назначением им вознаграждения по взаимному с ними соглашению за счет назначенных для этого по смете сумм.

4. Земские Управы не могли учреждать никаких сборов и повинностей, кроме утвержденных Земскими Собраниями, и не могли, в целом, отступать без особого разрешения Собраний от установленных Собраниями смет и раскладок.

Кроме того, следует учитывать, что в рассматриваемом Положении сделаны исключения в отношении Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы, где уже к тому времени было сформировано городское управление.

Особенности земской реформы:

- земство вводилось только на уездном и губернском уровнях (на уровне волости и селения функции, аналогичные земским, выполняли сельские общины);

- существовала четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;

- высшим органом государственной власти в уезде являлось полицейское управление; в уездах существовали также распорядительно-исполнительные и совещательные органы из уездных чиновников – присутствия и комитеты (по воинской повинности, по питейным делам и т.п.).

Российская практика показала высокую жизнеспособность земств, проявившуюся, прежде всего, в их самоуправлении. В 1865 году земские учреждения начали свою деятельность в 19 губерниях, через год – еще в 9-ти, а к февралю 1917 года в земство было вовлечено 110 миллионов человек (Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия, М., Издательство НОРМА, 2001 г., с.94).

2. Особенности городского самоуправления

Согласно «Городовому положению» от 1870 года, городскому общественному управлению предоставлялось в введение попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству под надзором за законностью исполнения сего Губернатора. Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно, территория действий его ограничивается пределами города и отведенных ему земель. Случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городского общественного управления подлежат утверждению и наблюдению правительственных властей, установлены Городовым Положением.

Правительственные, земские и сословные учреждения обязаны содействовать в исполнении законных требований городского общественного управления, которое в свою очередь, обязано содействовать правительственным, земским и сословным учреждениями в исполнении их законных требований.

Городское общественное управление в постановлениях и распоряжениях не может выходить из круга установленных предметов ведения и подвергается ответственности за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за нарушение законных прав обществ и частных лиц и за всякие действия, противоречащие законам.

В каждой губернии учреждалось под председательством Губернатора Губернское Присутствие по городским делам:

- для рассмотрения дел о незаконности определений городского общественного управления как по жалобам о пререканиях с правительственными учреждениями, так и по непосредственному усмотрению Губернатора;

- для обсуждения обязательных для жителей постановлений, подготовленных Городскими Думами, в тех случаях, когда Губернатор встречал препятствие к их изданию, или когда относительно издания таких постановлений не состоялось соглашение между городским общественным управлением и местным полицейским управлением.

В состав Губернского Присутствия по городским делам входили вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор Окружного Суда, Председатель Мирового Съезда, а при его отсутствии – один из членов съезда, Председатель Губернской Земской Управы и Городской Голова губернского города. Кроме того, при рассмотрении соответствующих вопросов могли приглашаться начальники управлений или ведомств, которых затрагивали соответствующие жалобы, а при рассмотрении денежный вопросов – управляющий Контрольной палатой.

Делопроизводство Присутствия возлагалось на Городского Секретаря губернского города.

Отношения городского общественного управления с губернским начальством строились только через Городского Голову, с другими установлениями – через Голову или членов Управы.

Если городским общественным управлением не было сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательным для города, Губернатор напоминал об этом общественному управлению. При игнорировании данного напоминания, Губернатор, при признании необходимости Губернским Присутствием по городским делам, приступал к непосредственным исполнительным распоряжениям на счет города и доводил о том безотлагательно до сведения Министра внутренних дел.

Представление городским общественным управлением сведений, заключений и ходатайств по предметам, касающимся местных польз и нужд города, высшему Правительству осуществлялось через Губернатора, который о подобном ходатайстве Городской Думы обязан сообщить высшему начальству вместе со своим заключением в месячный срок.

Город имел печать с городским гербом.

К предметам ведения городского общественного управления были отнесены:

а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству на основании установленных правил, изложенных в Городовом положении;

б) дела по внешнему благоустройству города, а именно:

- попечение об устроении города, согласно утвержденному плану;

- заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещением города;

в) дела, касающиеся благосостояния городского населения, а именно:

- меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;

- попечение в установленных законом пределах об охранении народного здравия;

- попечение в установленных законом пределах о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и о покрытии убытков, ими причиняемых;

- попечение о защите и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;

г) устройство за счет города:

- благотворительных заведений и больниц и заведование ими, на основаниях, указанных для аналогичных земских учреждений;

- участия в попечении о народном образовании, на основаниях, указанных для аналогичных земских учреждений;

- устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений;

д) представление Правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных нужд и польз города, и ходатайство по этим проблемам;

е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление с дополнениями и изменениями, указанными в Городовом положении.

Городское общественное управление также имело право:

- именем города приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество вступать в договора на основании гражданских законов и Городового Положения;

- искать и отвечать на суде, по имущественным делам города на основании общих законов о судопроизводстве и Городового положения.

Принадлежащие городу земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы, мосты, переправы и бечевники, водные сообщения, пролегающие через городские земли признавались городской собственностью и состояли в общем для всех пользовании. Данные земли не могли быть отчуждены городским общественным управлением без утвержденного государственными органами власти изменения в плане города.

К учреждениям городского общественного самоуправления относились: Городские Избирательные Собрания, Городская Дума, Городская Управа.

К выборным и иным должностным лицам городского общественного самоуправления относились: Городской Голова, Городской Секретарь, члены Городской Управы, члены торговой депутации, члены Комиссии по оценке недвижимости, а также городские архитекторы, члены торговой полиции, члены особых временных и постоянных Комиссий Городской Управы.

Городское Избирательное Собрание составлялось только для избрания Гласных Городской Думы, собиралось раз в четыре года, время сбора определялось Городской Думой. Выборы проводились тайно, посредством баллотировки шарами.

Право голоса при избрании гласных имел всякий городской обыватель при следующих условиях:

а) если он Русский поданный;

б) если ему не менее 25 лет;

в) если он:

- владел в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, облагаемом сбором в пользу города или содержал торговое или промышленное заведение;

- или же, прожив в городе в течение двух лет подряд перед выборами (хотя бы и при временных отъездах), уплачивал в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочный торг, приказческого I разряда, с билетов на содержание промышленных заведений, если на нем не числилось недоимок по городским сборам.

Лишались права голоса из числа городских жителей, имевших право голоса в силу соответствия предшествующим требованиям лица:

- подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, или же исключенные из службы, а равно за проступки, предусмотренные Уставом о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями, если они не оправданы судебными приговорами;

- отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения);

- состоявшие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных в первом пункте или влекущих за собой наказания, указанные во втором пункте;

- подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения её свойства, а из лиц, о которых дела этого рода приведены к окончанию, все несостоятельные, кроме лиц, признанных несчастными;

- лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат.

Кроме того, не пользовались правом голоса, хотя бы и имели на это право по всем указанным условиям, Губернатор, члены губернского Присутствия по городским делам, исключая Городского Голову, члены Губернского Правления, чины местной полиции, пока находятся на данных должностях.

Никто из городских жителей не мог иметь на выборах более двух голосов: одного за себя, другого – по доверенности (от женщин, от достигших совершеннолетия – 21 год, но не достигших 25 лет, он малолетних и несовершеннолетних, от ведомств, учреждений, обществ, компаний, товариществ, монастырей и церквей, если они владели в городе недвижимым имуществом, облагаемым городским сбором или уплачивали установленные сборы в пользу города).

Для проведения выборов в Гласные в городе учреждалось три Избирательных Собрания, каждое из которых избирало одну треть всего числа гласных. Для этого обыватели вносились в список избирателей в том порядке, в каком они следовали по сумме причитающихся с них в доход города сборов. Затем лица, внесенные в списки избирателей, делились на три разряда или собрания:

- к первому относились те, кто, находясь в начале списка, уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов, уплачиваемых всеми избирателями;

- ко второму причислялись следующие по списку лица, которые уплачивали вместе также треть всех сборов;

- к третьему – все остальные избиратели.

Составленный список с разбивкой на разряды (собрания) утверждался Городской Думой.

В случае малочисленности жителей города или однородности их состава могли быть образованы два разряда (собрания).

Каждое Собрание могло избирать гласных, как из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежащих к другим Собраниям.

К избранию допускался каждый, имеющий по закону право быть избранным в Гласные (имеющий право голоса на выборах, включая и тех лиц, которые получали это право по доверенности), если он изъявит на то желание или будет предложен кем-либо из избирателей. Согласно Городовому положению преимуществом в избрании Гласными пользовались лица, принадлежащие к христианской вере (число гласных из нехристиан не должно было превышать одной трети от общего числа гласных).

Собрание считалось действительным, если в его работе участвовало число избирателей, превышающее число подлежащих избранию Гласных. Если это условие будет не выполнено, назначалось новое Собрание, но не ранее чем через семь дней и оно проходило при любой явке избирателей.

Избранными в Гласные признавались лица, получившие в Собрании большее число голосов и притом, более половины голосов всех наличных избирателей. Если число избранных таким образом Гласных было меньше установленного числа избираемых Гласных, для выбора недостающих, из лиц, получивших наибольшее число голосов после избранных, составлялся список кандидатов, превышающий число избираемых не более чем вдвое, и проводилось повторное голосование по отобранным кандидатам. Те, кто получил при этом большее число голосов, даже если это число будет менее половины от числа присутствующих избирателей, считался избранными. Между теми, кто набирал равное число голосов, проводился жребий, порядок которого устанавливался Городским Головой.

Избирательные Собрания не имели права давать избранным Гласным никаких инструкций.

На допущенные при городских выборах нарушения могли быть поданы жалобы в Городскую Думу в течение семи дней со времени окончания выборов. Жалобы на неправильное избрание отдельных лиц рассматривались вновь избранной Думой без участия тех лиц, правильность избрания которых подлежала обсуждению.

Жалобы на нарушение общего порядка организации выборов представлялись Губернатору Городским Головой вместе с объяснением, не позже семи дней по их получении. Губернатор передавал эти жалобы на рассмотрение Губернскому Присутствию по городским делам. Если при рассмотрении жалоб подтверждались нарушения, то назначались новые выборы взамен признанных неправильными.

Если в течение семи дней со времени окончания выборов жалоб не было подано, или же Губернским присутствием признано было, что они неосновательны, то избранные Гласные приступали к исполнению своих обязанностей.

Городская Дума составлялась, под председательством Городского Головы, из Гласных, избираемых на четыре года. В городах, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в Думе должно было быть тридцать Гласных. Там, где число избирателей более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть Гласных до тех пор, пока общее число Гласных не достигало 72-х. В случае выбытия Гласного досрочно, его заменяло лицо, получившее в одном с ним Избирательном Собрании наибольшее, после избранных Гласных, число голосов, если притом в пользу избрания этого лица было подано на выборах не менее половины голосов наличных избирателей.

Члены Городской Думы присутствовали на заседаниях Думы, участвовали в прениях и представляли объяснения по обсуждаемым делам.

Городская Дума представляла собой все городское общество и поэтому обсуждала дела, касающиеся всего городского общества, действуя от его имени во всех случаях, когда закон требовал по этим делам общественного постановления или приговора.

Городской Думе предоставлялось:

а) назначение выборных должностных лиц, и дела общественного устройства (обеспечение деятельности учреждений городского общественного управления), присвоенные Думе Городовым Положением;

б) назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение его размера;

в) установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов, в пределах, установленных Городовым Положением;

г) сложение недоимок по городским сборам;

д) отнесение содержания мостовых и тротуаров и чистки улиц на общие средства города, и вообще переложение натуральных повинностей в денежные, с их оставлением на общей ответственности города;

е) разрешение на займы и иные обязательства от имени города с соблюдением правил, установленных Городовым Положением;

ж) принятие пожертвований в пользу города;

з) определение предметов городских расходов, а равно рассмотрение и утверждение городских смет;

и) рассмотрение и утверждение отчетов о сборе и употреблении городских сумм, о заведовании городским имуществом и вообще о действиях исполнительной власти городского общественного управления;

к) установление правил для заведования городским имуществом и сооружениями, а равно и состоящими в ведении общественного управления благотворительными и иными общеполезными заведениями;

л) определение общего порядка действий исполнительной общественной власти и её снабжение инструкциями о заведовании вверенными ей делами;

м) утверждение постановлений по предметам городского благоустройства, обязательных для городских жителей, с тем, чтобы эти постановления не противоречили существующим законам, а именно:

- о порядке содержания в исправности и чистоте улиц, площадей, мостовых, тротуаров, мостов и гатей, а также сточных труб, каналов, прудов, колодцев, канав и естественных протоков, не исключая и тех, которые находятся на землях, принадлежащих частным лицам, учреждениям и ведомствам;

- о мерах по охране целости, чистоты, и к защите от повреждений, принадлежащих городу общественных сооружений и памятников, а равно садов, бульваров и других общественных мест;

- об устройстве пристаней, переправ и перевозов, а также железно-конных и иных усовершенствованных путей, о порядке их содержания и пользования ими, о производстве извозного промысла, о городских омнибусах и других общественных экипажах;

- о чистке дворов, об устройстве и чистке помойных ям и отхожих мест;

- об устройстве и порядке содержания боен и пользования ими;

- о мерах к соблюдению чистоты в помещениях для продажи съестных припасов и напитков и к обеспечению их безвредности;

- о мерах предосторожности против порчи воды;

- о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;

- об устройстве кровель и об устройстве, чистке и осмотре дымовых труб и печей, и вообще о мерах предосторожности против пожаров;

- о местах, где не допускаются склады дров, сена, соломы, масла, спирта и других легко воспламеняющихся веществ, и о порядке хранения этих веществ;

- о мерах предупреждения и прекращения заразных, повальных и местных болезней, а равно падежей скота;

- о принятии, для охранения благочестия и порядка в публичных местах, мер, сопряженных с расходами или ограничениями в производстве торговли и промыслов.

н) представление об утверждении изменений в плане города;

о) постановление определений о ходатайстве, от имени города, перед высшим правительством о местных пользах и нуждах.

Кроме того, Городская Дума:

а) по представлению Городского Головы:

- утверждала особые временные или постоянные Комиссии, состоящие из нескольких лиц по назначению Думы в целях принятия соответствующих мер в чрезвычайных случаях, а также для ближайшего заведывания отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления (могли по предложению Городского Головы не создаваться комиссии, а соответствующие обязанности поручать особому лицу);

- утверждала инструкции, на основании которых действовали учрежденные временные и постоянные Комиссии;

- назначала лиц в состав особых временных или постоянных Комиссий;

б) определяла:

- положение об устройстве торговой полиции и порядок её действия при утверждении положения и порядка в губернских городах – Министром внутренних дел, в остальных городах и посадах – Губернатором;

- порядок действий Городской Управы и торговых депутаций (где они были) по надзору за производством торговли, на основании имевшихся соответствующих Положений с утверждением Министра внутренних дел по соглашению с Министром финансов.

- новые планы города, или вносили в них изменения при утверждении для губернских городов – Министром внутренних дед, для остальных городов и посадов – Губернатором;

в) определяла способы извлечения доходов от принадлежащего городу имущества;

г) могла устанавливать в пользу города следующие сборы:

- оценочный с недвижимого имущества;

- с документов на право производства торговли и промыслов;

- с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавочек;

д) могла вводить в пользу города сборы, при утверждении в законодательном порядке высшего размера обложения, льгот по сборам, способов взимания сборов:

- с извозного и перевозного промыслов;

- с лошадей и экипажей, которые содержатся частными лицами;

- с собак;

е) сверх этого могла ходатайствовать в установленном порядке о введении в пользу города сбора с квартир или жилых помещений (проекты по данному вопросу со всеми обоснованиями вносились Министром внутренних дел на утверждение в законом установленном порядке);

ж) по своему усмотрению могла, при удовлетворении определенных Городовым Положением потребностей, расходовать городские средства на всякие вообще предметы, относящиеся к пользам города и его обывателей и не противоречащие законам;

з) утверждала формы и порядок счетоводства (ведение счетов по денежным суммам, как поступавшим на приход, так и расходуемым);

и) одновременно с утверждением сметы, назначала способ исполнения той или иной хозяйственной операции: посредством ли отдачи с публичных торгов, или избранным лицам на комиссию, или же хозяйственными распоряжениями Городской Управы (если Дума не определяла соответствующий способ, то его избрание предоставлялось Управе).

Следует иметь в виду, что помимо указанных сборов в городской доход поступали:

- сборы, взимаемые в пользу города при совершении, засвидетельствовании, протесте и представлении ко взысканию различных актов;

- сборы, взимаемые при клеймении мер и весов на основании торгового Устава;

- сборы с аукционных продаж движимого имущества, производимых через должностных лиц городского общественного управления, в размере 2 процентов с вырученной при продаже суммы (сверх 2 процентов, следующих в пользу аукционеров);

- сборы, взимаемые в пользу некоторых городов с привозимых в город и отвозимых из него товаров, на основании особых, Высочайше утвержденных, постановлений;

- производимые некоторым городам пособия из государственного казначейства, на основании особых постановлений, и из земских сборов, на основании Устава о земских повинностях.

На городские средства обязательно относятся следующие предметы расходов:

- содержание городского общественного управления, в размерах, определенных Городской Думой;

- содержание городских общественных зданий и памятников;

- уплата причитающихся сумм по городским займам и выполнение принятых на себя городом обязательств (включая пенсии, назначенные из городских доходов, в силу постановлений, действовавших до введения Городового положения);

- производство разным учреждениям, установлениям и ведомствам пособий на содержание учебных, благотворительных и иных общеполезных заведений, на основании особых, утвержденных законодательным порядком, постановлений, и производство государственному казначейству пособий, занесенных в государственную роспись;

- издержки по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей, а также по отоплению и освещению тюрем и содержанию смотрителей, в законном порядке на город отнесенных;

- участие в расходах на содержание чинов городских полиций там, где такое участие возложено, в законном порядке, на городские средства;

- содержание принадлежащих к составу городских полиций пожарных команд, на основании штатов, существовавших до введения в действие Городового положения, или же утвержденных после такого введения по предварительном рассмотрении их в Городской думе законодательным порядке;

- устройство или наем помещений для городского полицейского управления (где оно учреждается отдельно от уездно-полицейского) и для пожарной при полиции команды с отоплением и освещением, равно выдача квартирных денег не имеющим от города помещения чинам городской полиции и пожарной команды, в размере, определенном штатами и иными высочайше утвержденными постановлениями;

- прочее, сообразно определенным штатам и росписаниям, вещественное довольствие городских полицейских и пожарной команды, именно: снабжение их провиантом и амуницией и пользование в больницах принадлежащих к сим командам чинов;

- содержание общественных пожарных команд, существовавших до введения в действие Городового Положения, или же учреждаемых, на основании определений Городских дум, с надлежащего разрешения, в замен или для усиления полицейских пожарных команд;

- содержание лежащих на отчете города улиц, площадей, дорог, бечевников, мостов, тротуаров, переправ, бульваров, садов, каналов, водопроводов, сточных труб, прудов, канав, протоков и гатей, а также городское освещение в размере не менее существовавшего в городе при введении Городового положения (проезжие улицы, лежащие на таких дорогах, которые состоят в ведомстве путей сообщения, содержатся сим ведомством);

- отвод мест для своза нечистот и для закрытия палого скота.

Проекты постановлений по предметам городского благоустройства, до их утверждения Городской Думой, передавались Городской Управой начальнику местного полицейского управления, который давал по ним заключение. В свою очередь, начальник местного полицейского управления вправе сам представить городскому общественному управлению проекты постановлений, которые, по его мнению, необходимы для благоустройства города и могли бы быть приняты Городской Думой. Если относительно предложенных городским общественным управлением или полицейским управлением постановлений не состоится соглашения, то дело по требованию одной из сторон, поступало на разрешение в Губернское Присутствие по городским делам. Состоявшиеся постановления сообщаются Губернатору, который, если не встретит препятствий к их изданию, делает распоряжение об их опубликовании в губернских ведомостях, в противном случае передает их предварительно на обсуждение Губернского Присутствия по городским делам. Полицейские чины обязаны наблюдать за точным исполнением постановлений и принимать возложенные на них в этом отношении меры. Полиция обо всех замеченных ею неисправностях по какой-либо отрасли городского благоустройства, состоящей в введении городского общественного управления своевременно ему заявляет. За нарушение изданных постановлений, виновные подвергаются наказанию.

Заседания Городской Думы назначались:

- по усмотрению Городского Головы;

- по требованию Губернатора;

- по желанию не менее одной пятой части Гласных, заявленному Городскому Голове.

Для рассмотрения росписей городским доходом и расходам и отчетов Городской Управы должно быть не менее двух заседаний в год, в сроки, назначенные определениями Думы с утверждения Губернатора.

Городская Дума приступала к рассмотрению подлежащих её ведению дел по предложениям:

- Городского Головы или Гласных;

- по представлениям Городской Управы;

- по предложениям, требованиям и заявлениям правительственных установлений;

- по просьбам и жалобам частных лиц.

Предварительное рассмотрение росписей, отчетов и других дел, Городская Дума могла возлагать на особые подготовительные Комиссии, создаваемые из Гласных по её назначению.

Выборы должностных лиц и кандидатов к ним и решения об устранении их от должностей и о предании их суду производились закрытым голосованием.

Городская Дума могла приглашать, через посредничество Городского Головы, на свои заседания без права голоса посторонних лиц для полезных по её мнению объяснений по рассматриваемым делам.

Для ведения дел Думы избирался Городской Секретарь.

Заседания Городской Думы считались правомочными, если на нём присутствовало не менее одной трети всего числа гласных и решения принимались простым большинством голосов. Присутствие не менее половины гласных для правомочности заседания Городской Думы требовалось при рассмотрении дел:

- о приобретении в пользу города недвижимого имущества или об его отчуждении;

- о займах, поручительствах или гарантиях от имени города;

- о переложении натуральных повинностей в денежные;

- об устранении должностных лиц городского общественного управления от должности и о предании их суду.

При этом решение по этим вопросам принималось большинством не менее двух третей наличных голосов.

Копии всех определений Городской Думы безотлагательно предоставлялись Губернатору, который, если не усматривал в них нарушения законов, передавал их для опубликования в губернских ведомостях. Независимо от этого, определения Думы печатались в особом издании, если городское общественное управление признает возможным его учреждение.

Порядок производства дел в Городской Думе определялся ею самой при соблюдении правил о производстве дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях.

Определения Городской Думы об отдаче впервые участков городской земли в чье-либо исключительное пользование и об устройстве на таких участках сооружений, стесняющих проход или проезд, подлежат утверждению в губернских городах –Министром внутренних дел, в уездных – Губернатором (данное положение не распространялось на распоряжения городского общественного управления об отводе мест на площадях и улицах для установки подвижных ларей, палаток, полицейских будок, публичных отхожих мест и других, необходимых для города, общественных построек незначительного размера).

Определения Городской Думы о назначении и размере платы за проход и проезд по сооружениям, воздвигнутым за городской счет для сообщения внутри города, или же за стоянку судов в водных сообщениях, пролегающих через городские земли, приводятся в действие не иначе как с утверждения Министра внутренних дел, по согласованию с Министром финансов или путей сообщения.

Определения Городской Думы о займах, поручительствах, или гарантиях от имени города (в тех случаях, когда сумма лежащих на городе обязательств превышала или вследствие предложенного нового обязательства, должна превысить, в общей совокупности сумму городских доходов за два последних года), представлялась на утверждение Министра внутренних дел с указанием источников, из которых предполагается покрывать ежегодно платежи по принимаемому обязательству.

Городская Управа составлялась из Городского Головы и членов Управы, число которых определялось Городской Думой, но не могло быть менее двух (кроме Городского Головы). В небольших уездных и безуездных городах, а также в посадах, городская Дума могла не учреждать Городскую Управу, возложив её обязанности на Городского Голову при утверждении такого решения Министром внутренних дел.

На Городскую Управу возлагалось непосредственное ведение делами городского хозяйства и общественного управления на основании Городового Положения и правилам и указаниям, устанавливаемым Городской Думой.

Управа:

- ведала текущими делами по городскому хозяйству;

- изыскивала меры по его улучшению;

- исполняла поручения Думы;

- собирала нужные ей сведения;

- составляла проекты городских смет (росписей);

- взимала и расходовала городские сборы на установленных Думой основаниях;

- предоставляла в назначенные Думой срок отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей дел (отчеты и заключения Думы по ним печатались для всеобщего сведения).

Городская Управа также:

- утверждала планы и фасады частных зданий в городе, выдавала разрешения на постройку и наблюдала за правильностью исполнения построек, руководствуясь правилами строительного Устава и постановлений Городской Думы (к должностям общественного управления причислялась и должность городского архитектора);

- могла разрешать устройство в городе пристаней для причала судов и выгрузки товаров, общественных купален и бань, театров и других зрелищ, также фабрик, заводов и иных промышленных предприятий из разряда тех, которые, по своей безвредности, могли быть допущены повсеместно, а равно как газового освещения в них (список фабрик и заводов, промышленных предприятий, разрешенных к строительству публиковался ежегодно Министром внутренних дел);

- могла с разрешения Городской Думы вносить принадлежащие городу капиталы для обращения под проценты в кредитные учреждения как правительственные, так и частные, приобретать на эти капиталы государственные ценные бумаги и гарантированные Правительством облигации, а также облигации городских кредитных обществ и поземельных банков;

- хранила принадлежащие городу денежные документы и наличные суммы по нё усмотрению и согласно инструкциям, изданным Думой или своих кассах или в казначействах или же в кредитных учреждениях;

- составляла в сроки, установленные Городской Думой, ежегодные отчеты о движении городских сумм, которые, после проверки и окончательного утверждения Думой, направлялись Губернатору для сведения (отчетность городского общественного управления не подлежала ревизии общих контрольных учреждений);

- распределяла дела между членами Управы.

При Городской Управе могли создаваться особые временные и постоянные Комиссии для принятия соответствующих мер в чрезвычайных случаях, а также для ближайшего заведывания отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления. Председателем Комиссии, как правило, становился один из членов Управы. Городской думой, по предложению Городского Головы, председателем Комиссии могло быть назначено особое лицо, тогда оно становилось членом Городской Управы.

Порядок работы Городской Управы, указание дел, подлежащих коллегиальному обсуждению Управой или единоличному рассмотрению Городским Головой, членами Управы определялись инструкциями Думы.

Дела, подлежащие коллегиальному обсуждению Городской Управой, решались большинством голосов. Однако если Городской Голова найдет, что определение большинства незаконно, он останавливал исполнение данного решения, при обязательном представлении дела Губернатору, который передавал данное дело для рассмотрения в Губернское присутствие по городским делам. В чрезвычайных случаях и не терпящих отлагательства, Городской Голова вправе был сам принимать меры, предоставленные коллегиальному обсуждению Управы. При этом он был обязан доводить до сведения Управы о своих действиях на первом же очередном её заседании.

В случае возникновении трудностей при исполнении определений Городской Думы, Управа могла по заключению большинства своих членов приостановить исполнение соответствующего определения и сообщить Думе о возникших трудностях. При подтверждении Думой своего определения, Управа обязана была его исполнить. Если Управа по заключению большинства своих членов признавала определение Думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, сообщала об этом Думе. В случае не устранения разногласий между Думой и Управой, дело вносилось Губернатору, который передавал его для разрешения в Губернское Присутствие по городским делам.

Выборные и иные должностные лица городского общественного управления.

По выбору Городской Думы замещались должности Городского Головы, членов городской Управы, Городского Секретаря (секретаря Думы).

После избрания Городского Головы Думой назначался член Управы, исполняющий обязанности Головы в случае его временного отсутствия или оставления им своей должности в течение последнего года службы.

Лица, избранные на должность Городского Головы, а также назначенные для временного исполнения его обязанностей утверждаются в своих званиях: в губернских городах – Министром внутренних дел, в прочих городах – Губернатором (разрешений на вступление в должности иных лиц не требовалось).

Срок службы Городского Головы и членов Городской Управы - 4 года; каждые два года половина членов Управы замещалась вновь избираемыми, среди которых могли быть и выбывшие. Срок службы Городского Секретаря определялся Думой.

На должности членов Управы избирались кандидаты для замещения этих должностей в случае временного отсутствия или досрочного прекращения полномочий соответствующего члена Управы. Выборы кандидата производились отдельно, после выбора должностного лица.

По выбору Думы назначались члены торговой депутации, председатель и члены Комиссии для оценки недвижимого имущества (если таковые имелись).

На выборные городские общественные должности могли избираться не только гласные, но и другие лица, имеющие права голоса на выборах. На должность Городского Секретаря могли быть избраны лица, имеющие Русское подданство, но не отвечающие двум другим условиям обретения права голоса на городских выборах.

Членами Городской Управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, а также родные братья. На должности по городской общественной службе не могли быть избраны духовные лица, Председатели и члены судебных мест, за исключением Почетных Мировых судей, прокуроры и их товарищи, чиновники казначейства. Лица, состоящие на государственной службе, могли занимать городские общественные должности с сохранением занимаемых должностей по государственной службе только с разрешения начальства.

Должности по городской общественной службе совместимы с должностями по земским и сословным учреждениям.

Лица, избранные в должности общественного управления приносили присягу о добросовестном исполнении принимаемых ими на себя обязанностей (если вера кого-либо из избранных не допускала присяги, то от таковых бралась соответствующая подписка).

Должности в Канцеляриях Городской Думы и Управы (за исключением Городского Секретаря) замещались по найму, согласно установленному Думой порядку.

Должностным лицам общественного управления не присваивались права государственной службы, за исключением Городского в губернских городах Секретаря (причислялся к должности VIII класса).

Городской Голова мог отлучаться из города на два месяца, доводя об этом до сведения Губернатора, на больший срок – следовало получать разрешение Губернатора. Гласные о своих отъездах из города извещали Городского Голову. Должностные лица городского общественного управления испрашивали разрешение у Городского Головы на отъезд из города.

Городскому голове и членам городской Управы воспрещалось входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства. Однако они могли участвовать в торгах на отдачу в содержание городского имущества, с заменой их в части присутствия в Управе на их кандидатов.

Частные лица, общества и установления, в случае нарушения их гражданских прав действиями городского общественного управления, имели право иска на общих основаниях.

Жалобы на незаконность определений и постановлений Городских Дум, которые были утверждены Министром внутренних дел или Губернатором, когда по свойству предмета не могло быть начато иска по общим основаниям, приносились Правительствующему Сенату.

За исключением указанных случаев, жалобы на неправомерность распоряжения Городской Управы или Городского головы приносились Думе, а на противозаконные определения Думы – Губернатору, который передавал их на разрешение Губернскому Присутствию по городским делам.

Жалобы и заявления правительственных, земских и сословных установлений по пререканиям их с городским общественным управлением о пределах ведомства, власти и обязанностях, также направлялись Губернатору и им передавались на обсуждение Губернскому присутствию по городским делам. Таким же образом поступал и Губернатор, в тех случаях, когда непосредственно усматривал незаконность распоряжения или определения городского общественного управления.

Губернское присутствие по городским делам разрешало подлежащие его рассмотрению дела простым большинством голосов. Решения его немедленно приводились в исполнение (если в самом заключении не постановлено противное).

Городскому общественному управлению, как и всем ведомствам и установлениям, а равно частным лицам, недовольным решением Губернского присутствия по городским делам, предоставлялось обжаловать это решение Правительствующему Сенату в шестинедельный срок (аналогичное право было и у Губернатора).

Должностные лица городского общественного управления подвергались ответственности за преступления по должности не иначе как по суду. Предание суду должностных лиц, кроме Городского Головы, с устранением или без устранения от должности, могло последовать по определению Думы.

Губернатор, если усматривал противозаконные действия должностных лиц городского общественного управления, передавал таковые на обсуждение Губернского присутствия по городским делам. Определение Присутствия о предании суду должностных лиц общественного управления до приведения его в исполнение, сообщалось Думе, которая, в случае несогласия с определением Присутствия могла в шестинедельный срок со дня получения определения срок принести жалобу Правительствующему Сенату.

Городские Головы предавались суду исключительно по определению департамента Правительствующего Сената, основанному на определении Городской Думы или Губернского присутствия по городским делам.

Городские Головы и члены Городских Управ судились по преступлениям по должности в Судебной Палате, а в местностях, где ещё не введены Судебные Уставы, в Уголовной палате или в Соединенной палате Уголовного и Гражданского суда по принадлежности.

Лица, служащие в городском общественном управлении, в том числе по найму, в случае преступлений по должности, подлежат наказаниям, установленным Уложением о наказаниях.

Таким образом, и земская и городская реформа Александра II теоретически базировалась на положениях общественной теории местного самоуправления, которая была достаточно популярна среди российских юристов и исследователей того времени. И земство, и городское управление признавались именно как общественное управление, а служба в рамках этого управления – общественной, а не государственной службой. Тем самым в России сложились две системы управления: государственная и общественная. Первые же годы функционирования земских учреждений и учреждений городского общественного управления показали, что их деятельность была четко ориентирована на обеспечение жизнедеятельности населения за счет развития местного хозяйства и его вписывания в рыночные отношения.

Реформирование земства и городского самоуправления Александром III.

Обеспокоившись размахом общественного самоуправления в пореформенной России, ростом его самостоятельности в решении местных дел, а также желая устранить выявившиеся недостатки в его организации, Александр III провел его очередное реформирование. Причем в итоге, как справедливо подчеркивают современные исследователи, произведенные изменения превратились в контрреформы, преследовавшие две основные цели: укрепление позиций дворянства в земских учреждениях и усиление правительственного контроля над общественным управлением [Ежова О. Реформы местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.) // Федерализм, 2000, № 1, с. 251].

Александр III поддержал пересмотр полномочий земских и городских учреждений, введение правительственного контроля над их деятельностью и не столько с точки зрения законности действий, как это было и ранее, сколько с точки зрения их целесообразной деятельности. Это должно было установить твердую власть в крестьянском управлении, превратить земские и городские общественные учреждения в органы государственной власти. И делались эти преобразования уже на базе основ государственной теории местного самоуправления, которая стала распространяться и в научной литературе, и среди российской общественности в последней трети XIX века. Наиболее ярко это изменение во взглядах выражено в работах Н. И. Лазаревского, который считал, что самоуправление – это вид местного государственного управления, это децентрализованное управление, сущность которого определяется следующими чертами:

- самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

- самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;

- самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

- органы самоуправления являются органами и представителями самого государства.

[Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование, СПб, 1905, с. 624].

В свою очередь, Н. М. Коркунов, например, приводил выдержку из объяснительной записки к проекту нового земского положения: «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства» [Коркунов Н.М. Русское государственное право, т. 2, СПб, 1909, с. 534-535]. И как писал В.П. Безобразов, «нам предлежит создать административные органы государственной власти на почве земской, где зародились до сих пор только государственно-общественные организмы, отыскивающие себе места в государстве и управлении. Только на этом пути своего объединения с государственным управлением земские учреждения могут быть освобождены от недоумений, их окружающих со всех сторон в настоящее время. В этом же заключается и первое условие водворения правомерности в местной администрации, которая ныне разделена у нас в своих государственно-юридических основах на две, одна другой противоположные, системы» [Безобразов В.П. Болезнь политического младенчества // Муниципальная власть, 2001, № 3, с.100].

12 июня 1890 года было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Прежде всего, создавалось в каждой губернии Губернское присутствие по земским и городским делам для обсуждения правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения иных дел, указанных в рассматриваемом Положении. В состав Присутствия, под председательством губернатора, входили: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий Казенной Палаты, прокурор окружного суда, председатель Губернской Земской Управы или заменяющих их по закону лиц, непременный член Присутствия, Городской Голова губернского города, один член от Губернского Земского Собрания, избранный этим Собранием из членов Губернской Управы или Гласных Собрания и утвержденный в должности Министром внутренних дел. Дела в Присутствии решались большинством голосов, и при их равенстве – Председатель имел право решающего голоса. Губернатор, если не считал возможным согласиться с решением большинства членов Присутствия, приостанавливал исполнение соответствующего решения и безотлагательно представлял дело Министру внутренних дел, который либо предлагал губернатору приводить решение в исполнение, либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об его отмене.

Существенно был изменен порядок избрания гласных и их число. Согласно рассматриваемому Положению были отменены выборы гласных из крестьян – сельские избирательные съезды были упразднены. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, где избирались кандидаты, из числа которых губернатор и назначал гласных. Большие преимущества при выборах получило дворянство, причем не только отдельную курию для выборов земских гласных, но и более высокую квоту по ней.

Так, согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года в каждом уезде раз в три года созывались земские избирательные собрания и избирательные волостные сходы для избрания Уездных Земских Гласных, а также земские избирательные съезды мелких владельцев – для избрания уполномоченных в земские избирательные собрания.

Правом участия в выборе Гласных на земских избирательных собраниях пользовались:

1) лица, состоявшие в Русском подданстве, благотворительные, научные и учебные учреждения, а равно учрежденные на основании законов торговые и промышленные общества, товарищества и компании, если эти лица, учреждения, общества, товарищества и компании в продолжение не менее одного года владели в пределах уезда на праве собственности:

- либо обложенной сбором на земские повинности землёй не менее установленного размера для каждого уезда;

- либо другим недвижимым имуществом (не исключая имущества, находящегося в городской черте), оцененным для взимания земского сбора не ниже пятнадцати тысяч рублей;

2) уполномоченные от владельцев, участвовавших в земских избирательных съездах.

Правом участия в избирательных съездах пользовались состоявшие в Русском подданстве:

1) лица мужского пола, достигшие 25 лет, которые в течение не менее одного года владели в пределах уезда на праве собственности или пожизненного владения:

- либо обложенной сбором на земские повинности землёй в количестве не менее одной десятой части числа десятин от установленного размера для каждого уезда;

- либо другим недвижимым имуществом (не исключая имущества, находящегося в городской черте), оцененным для взимания земского сбора не ниже 1 500 рублей.

Лица, имевшие право на участие в избирательном съезде передавать его ни кому не могли.

Из лиц, удовлетворяющим вышеуказанным условиям в выборах, производимых на избирательных собраниях и съездах, не участвовали:

- председатель и члены местного Губернского присутствия по земским и городским делам, за исключением губернского Предводителя дворянства, председателя Губернской Земской Управы, Городского Головы губернского города и членов от Губернского земского Собрания и Городской думы губернского города;

- священно- и церковнослужители христианских исповеданий;

- местные чины прокурорского надзора;

- лица, занимавшие полицейские должности в губернии;

- крестьяне, принадлежащие к составу сельских обществ уезда.

Для производства выборов в Уездные Земские Гласные в каждом уезде созывались в губернском или уездном городе в определяемые губернатором сроки два избирательных собрания:

- в первом под председательством Уездного Предводителя дворянства участвовали потомственные и личные дворяне;

- во втором под председательством Головы губернского или уездного города участвовали прочие лица, имевшие право участвовать в земских выборах, а также представители благотворительных, научных и учебных учреждений, торговых и промышленных обществ, товариществ и компаний (это собрание могло быть разделено на отделения с разрешения губернатора и при определении им числа Гласных, избираемых по каждому отделению).

В свою очередь, в установленные губернатором сроки в местах созыва избирательных собраний созывались два земских избирательных съезда для избрания уполномоченных на земские избирательные собрания от владельцев, имевших право на участие в этих съездах:

- в первом съезде под председательством Уездного Предводителя дворянства участвовали потомственные и личные дворяне;

- во втором съезде под председательством головы губернского или уездного города участвовали все прочие лица, имевшие право участвовать в земских выборах через уполномоченных (этот съезд мог делиться на отделения аналогично тому, как это происходило в отношении второго избирательного собрания).

Число уполномоченных, подлежащих избранию на избирательных съездах, определялось количеством обложенной сбором на земские повинности земли, числящейся за лицами, явившимися на съезд, и итогом оценочной стоимости другого, принадлежащего им недвижимого имущества, полагая по одному уполномоченному на полный ценз, установленный для участия в избирательных собраниях.

По окончании выборов, избирательные собрания и съезды закрывались, выборные листы передавались Председателями собраний и съездов в Уездную Земскую Управу не позднее чем через сутки по окончании выборов. Из этих листов Управа составляла список избранных Гласных и кандидатов к ним и в течение двух суток представляла списки вместе с выборными листами губернатору. Если Губернское присутствие по земским и городским делам по рассмотрении поступивших через губернатора предложений и заявлений о нарушении законного порядка при выборах, о нарушениях, допущенных на земских избирательных собраниях и съездах, признавало нужным отменить произошедшие выборы во всей их совокупности, то Присутствие постановляло о проведении новых выборов.

Система земского и губернского общественного управления была сохранена и включала в себя Губернские, Уездные Земские Собрания и Губернские, Уездные Земские Управы, а также выборных и иных губернских и уездных должностных лиц. В волости сохранялось сословное крестьянское самоуправление.

Следует отметить, что по Положению 1890 года была введена ответственность Гласных за уклонение от участия в Собрании без уважительных причин. Так в Положении было записано:

- никто из Гласных не может уклоняться от присутствия на земских Собраниях без уважительных причин; о причинах неявки Гласный обязан письменно известить Председателя, который доводит о том до сведения Собрания с предъявлением объяснения неявившегося Гласного;

- если Гласный не явится на Собрание и не пришлет письменного объяснения причин отсутствия или Собрание посчитает эти причины неубедительными, то Собрание может двумя третями голосов подвергнуть неявившегося взысканиям.

Были четко прописаны вопросы, связанные с созывом и сроками работы Собраний. Так, в Положении записано, что очередные Земские Собрания созывались один раз в год:

- губернские не позднее 1 декабря, время их проведения ограничивалось 12-ю днями, они открывались и закрывались губернатором лично;

- уездные не позднее 1 октября, время их проведения ограничивалось 10-ю днями, они открывались председателем Собрания (правда, по ходатайству Собрания эти сроки могли быть продлены губернатором).

В компетенции земских учреждений по-прежнему входили местные хозяйственные дела, которые законодательно относились к пользам и нуждам всей губернии или уезда. При этом, они не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции местных правительственных, сословных и общественных учреждений, а также выходить за территориальные границы соответствующей территории. Важно отметить, что по Положению от 1890 года по определенным вопросам обязательные для местного населения как губернии в целом, так и уездов в неё входящих, нормативные правовые акты могли принимать только губернские земские учреждения. Был расширен список вопросов, по которым постановления Земских Собраний подлежали утверждению губернатором.

Так, например, в Положении было записано следующее:

1) Губернские Земские Собрания составляли обязательные постановления для местных жителей как губернии в целом, так и ее отдельных местностей (не состоявших в ведении городского общественного управления) по следующим вопросам:

- о мерах предосторожности от пожаров в местах жилых, лесных и напольных, о тушении пожаров и о постройках в селениях;

- о порядке содержания в чистоте площадей, улиц, дорог, сточных труб, прудов, колодцев, канав, естественных протоков, мостов и гатей;

- об устройстве пристаней, переправ и перевозов, а также железноконных и иных усовершенствованных путей, о порядке их содержания и пользования ими;

- о производстве извозного промысла на станциях железных дорог;

- о чистке дворов;

- об устройстве и порядке содержания в санитарном отношении, боен, фабричных, заводских и других промышленных заведений;

- о мерах по соблюдению чистоты в помещениях для продажи съестных припасов и к обеспечению их безвредности;

- о мерах предосторожности против порчи воды;

- о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;

- о местах, где не допускались склады легковоспламеняющихся веществ и о порядке хранения этих веществ;

- о мерах по ветеринарной части на основании правил, изложенных во врачебном Уставе;

о мерах предупреждения и прекращения заразных, повальных и местных болезней.

2) К составлению обязательных постановлений Собрания приступали:

- по предложению губернатора;

- по собственному усмотрению;

- по представлению Уездных Земских и Соединенных Собраний.

3) Составленные постановления представлялись губернатору, который, если не видел препятствий к их утверждению, издавал эти постановления в установленном порядке.

4) Утверждению губернатором подлежали постановления Земских Собраний по следующим вопросам:

а) о разделении земских путей сообщения на Губернские и уездные;

б) об изменении направления уездных дорог;

в) об учреждении выставок местных произведений;

г) об открытии новых ярмарок и о переводе из одной местности в другую, а также об изменении внутреннего размещения ярмарок, торгов и базаров;

д) о таксах вознаграждения:

- за убытки, причиняемые потравами и другими повреждениями земельных угодий;

- за лесные порубки;

- за тушение лесных пожаров;

е) об установлении сборов с лиц, проезжавших по дорожным сооружениям и переправам, которые находились в ведение земства.

5) Губернатор мог остановить исполнение постановлений Земского Собрания в тех случаях, если усматривал, что они:

- не соответствовали законам или принято с нарушением компетенции земства, пределов власти, либо порядка их принятия;

- не соответствовали общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушали интересы местного населения.

6) Постановление, остановленное губернаторам по первой причине, передавалось им в месячный срок со дня получения постановлений на рассмотрение Губернского присутствия по земским и городским делам, которое и принимало решение об обмене соответствующего постановления или об его исполнении. На решение Губернского присутствия об отмене постановления Земского Собрания, последнее могло подать жалобу Правительствующему Сенату до окончания очередной сессии (жалоба приносилась Земской Управой губернатору, а им предоставлялась Министру внутренних дел, который в трехмесячный срок вносил её со своим заключением на решение Правительствующего Сената).

7) Постановления Уездных Земских Собраний, которые признавались губернатором несоответствующими общим государственным пользам и нуждам или явно нарушавшими интересы местного населения, передавались губернатором на обсуждение первого очередного Губернского Земского Собрания, постановления которого, если губернатора с ними соглашался, подлежали исполнению.

Постановления Губернских Земских Собраний, которые признавались губернатором несоответствующими общим государственным пользам и нуждам или явно нарушавшими интересы местного населения, предоставлялись Министру внутренних дел с соответствующим заключением Губернского присутствия по земских и городским делам.

В свою очередь, усилился контроль и за работой Земских Управ. В положении было записано, что губернатору предоставлялось право проводить ревизию Управы и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений. В случае выявления при ревизии или иным способом неправильность действия Управ, губернатор, требовал, в случае надобности, от них объяснения и предлагал восстановления нарушенного порядка.

Особое внимание следует уделить тому факту, что по рассматриваемому Положению председатели и члену Управ считались состоявшими на государственной службе, они производились в соответствующие чины, а жалование им, по-прежнему, выплачивалось земством. Если же в членах Земских Управах оказывались лица, не имевшие права поступать на государственную службу, их в чины не производили, но они пользовались во всё время служения в занимаемых должностях всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам их должностей. Если такие лица прослужили в должности члена Управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены Губернатором к производству в первый классный чин.

Лица, избираемые в Председатели Губернских Земских Управ, утверждались в должности Министром внутренних дел, в Председатели Уездных Земских Управ, а также члены Губернских и Уездных Земских Управ – губернатором. Если Министр внутренних дел или губернатор не считали возможным утвердить избранных на соответствующие должности, губернатор предлагал Земскому Собранию проводить новые выборы на соответствующие должности (лица, не утвержденные в должности, не могли выбираться вторично).

11 июня 1892 гола было подписано новое Городовое Положение. Согласно этому документу к уже привычным предметам ведения городского общественного управления было добавлено попечение об устройстве православных храмов и поддержании их в исправности и благолепии, а равно попечение об учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и поднятия нравственности городского населения.

Губернатор (местный градоначальник) получал право надзора не только за законностью действий городского общественного управления, но и за их правильностью. Надзор было призвано осуществлять:

- Губернское присутствие по земским и городским делам в губерниях, где было введено Положение о Губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 года (при обсуждении городских дел в его состав, вместо члена по выбору Губернского Земского Собрания, входил член от Городской Думы губернского города, избираемый из числа её Гласных);

- Губернское или Областное присутствие по городским делам в губерниях, где не было введено Положение о Губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 года (в его состав, под председательством губернатора, входили Губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий Казенной Палатой, прокурор Окружного суда, местный по нахождению Городской Голова, один из гласных местной Городской Думы по её выбору и непременный член, а делопроизводство в данном Присутствии возлагалось на особого секретаря, назначаемого губернатором).

Следует особо отметить, что рассматриваемым Положением была введена возможность упрощенной формы городского общественного управления в случае недостаточности городских средств, свойства занятий населения, степени развития торговли и промыслов. Города, в которых вводилась такая упрощенная форма городского общественного управления, вносились в особый список. Предложения Министра внутренних дел о включении или об исключении городов в данный список утверждались Высочайшей властью по положениям Совета Министров (в данный список не подлежали включению губернские города). Суть упрощенной формы городского общественного управления сводилась к тому, что вместо Городской Думы учреждалось собрание городских уполномоченных, вместо управы – избирался городской староста с помощниками [Местное самоуправление и муниципальное управление. С. 62].

Положением от 1892 года был изменен порядок и характер представительства городского населения в выборных учреждениях городского общественного управления, в частности:

1) Были введены дополнительные имущественные цензы, а именно, правом участия в выборе Гласных пользовались:

а) лица, а также благотворительные, научные и учебные учреждения, правительственные учреждения, если они не менее года владели в пределах городского поселения на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором в пользу городского поселения и стоящим по оценке, определенной для взимания сбора:

- в Москве и Санкт-Петербурге – не менее трех тысяч рублей;

- в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе – не менее тысячи пятисот рублей;

- в прочих губернских городах, областных и входящих в состав градоначальства, а равно в более значительных уездных городах – не менее одной тысячи рублей;

- в остальных городских поселениях – не менее трёхсот рублей;

б) лица, общества, товарищества и компании, если они не менее одного года содержали в пределах городского поселения следующие предприятия, требующие выборки промысловых свидетельств:

- в городе Москве: предприятия торговые – первого разряда, промышленные – одного из первых трех разрядов и пароходные – за содержание которых уплачено свыше пятисот рублей основного промыслового налога;

- в прочих городах: предприятия торговые – одного из первых двух разрядов, промышленные – одного из первых пяти разрядов и пароходные – за содержании которых уплачено основного промыслового налога свыше пятидесяти рублей в год.

2) Было сокращено число гласных, а именно:

а) в городских поселениях, имевших не более ста избирателей, их в Думе должно было быть двадцать;

б) там, где число избирателей было более ста, на каждые пятьдесят избирателей свыше этого числа прибавлялись по три Гласных до тех пор, пока число их не достигнет:

- в столицах – 160;

- в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе – 80;

- в прочих губернских городах, областных и входящих в состав градоначальства, а равно в более значительных уездных городах – 60;

- в остальных городских поселениях – 40.

Следует отметить, что сверх данного числа Гласных в собраниях Думы с правом голоса участвовали Председатель местной Уездной земской Управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить.

3) Вместо трех Избирательных Собраний, было определено одно Избирательное Собрание.

Как и в Положении о губернских и уездных земских учреждениях, в Городовом Положении от 1892 года была введена ответственность Гласных за неявку на собрания Думы без уважительной причины. Причем определялись следующие уважительные причины отсутствия на собраниях Думы:

- прекращение сообщений;

- болезненное состояние, препятствующее выходу из дома;

- тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников;

- засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе.

Гласный должен был сообщать о причинах неявки письменно Голову, который доводил о том до сведения Думы с предъявлением объяснения неявившегося Гласного. Если Гласный не являлся на собрание, не присылая извещение о причинах отсутствия, или если Дума признавала объяснение неявившегося Гласного не заслуживающим уважения, то Дума могла своим постановлением, принятым двумя третями голосов присутствовавших на собрании, подвергнуть его взысканиям, определенным в соответствующей статье Уложения о Наказаниях с соблюдением указанной в нем постепенности.

Несколько изменился перечень вопросов, которые предоставлялись к рассмотрению Городской Думой, а именно ей предоставлялось:

а) производство выборов установленных в Положении должностных лиц, а также замещение должностей, предоставленных городскому обществу на основании уставов, Положений и других постановлений;

б) определение размеров содержания по должностям, которые отправляются не безвозмездно;

в) определение порядка действий исполнительных органов общественного управления и снабжение их надлежащими инструкциями;

г) рассмотрение приходно-расходных смет (росписей доходов и расходов);

д) определение размера установленных действующими законами местных сборов;

е) переложение натуральных земских повинностей обывателей в денежные, которые обращались в общие средства городского поселения;

ж) отнесение на общие городские средства или, по соглашению с домовладельцами, на особые, в пределах действительной надобности, сборы с домовладельцев:

- содержания и устройства мостовых и тротуаров;

- очистки дымовых труб;

- содержания в целях пожарной безопасности ночных караулов;

- вывоза нечистот из городского поселения и удаления их посредством канализации;

з) сложение безнадежных к поступлению или неправильно числящихся недоимок по городским сборам;

и) установление правил для заведывания капиталами и другим имуществом городского поселения, а также находившимися в ведении общественного управления лечебными, благотворительными и иными общеполезными заведениями;

к) приобретение недвижимого имущества;

л) отчуждение недвижимого имущества, а также установление правил и расценок для продажи и выкупа того имущества, которое предназначено под застройку и урегулирование городского поселения, согласно утвержденному плану;

м) установление такс:

- на хлеб и мясо;

- за пользование извощичьими и другими общественными экипажами, а также конножелезными дорогами и иными усовершенствованными местными средствами сообщения;

- за работы, исполняемые в портовых местностях браковщиками, весовщиками, мерильщиками, лигерами, якорщиками и т.п.;

н) установление размера платы, взимаемой в городской доход:

- за пользование замощенными на средства общественного управления подъездными путями, переправами и перевозами, а также городскими скотобойнями, водопроводами и другими подобными устройствами;

- за участки, отводимые отдельным лицам или обществам под пароходные пристани или под склад нагружаемых и выгружаемых товаров, с соблюдением притом правил Устава Путей Сообщения о безвозмездном пользовании бечевниками, заменяющими их набережными и пристанями общего пользования;

- за стоянку судов на проходящих через городские земли водных сообщениях свыше времени, необходимого для нагрузки, выгрузки и удовлетворения других потребностей по судоходству;

- за зимовку судов в затонах и гаванях, устроенных на средства городского поселения.

В Городовом Положении было определено, что очередные собрания Думы назначались не менее четырех и не более двадцати четырех раз в год, притом, что расписание очередных собраний составлялось думой на год вперед в декабре предшествующего года.

Городская Дума могла составлять обязательные для местных жителей постановления по следующим вопросам:

- о мерах предосторожности от пожаров;

- о порядке содержания в исправности улиц, площадей, мостовых, тротуаров, набережных, пристаней, мостов, гатей, общественных садов, бульваров и других мест общественного пользования;

- о содержании конножелезных и иных усовершенствованных путей и о пользовании ими;

- о производстве извозного промысла и типе извозчичьих экипажей, о городских омнибусах и других общественных экипажах;

- о санитарных мерах, которые должны быть соблюдаемы в помещениях для продажи съестных припасов и напитков для обеспечения их безвредности;

- об устройстве и порядке содержания в санитарном отношении фабричных и ремесленных заведений, бань и боен, о чистке дворов, устройстве и чистке помойных ям и отхожих мест;

- о мерах против порчи воды и о предупреждении и прекращении заразных и повальных болезней;

- о мерах безопасности против домашних животных;

- о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;

- по другим вопросам.

Подлежали утверждению губернатором следующие постановления Думы:

1. Во всех городских поселениях:

а) об установлении расценок плановых и городских земель, назначенных под застройку и урегулирование городского поселения;

б) об условиях выкупа состоящих в бессрочной аренде усадебных мест;

в) о займах, поручительствах и гарантиях от имени городского поселения, когда таковые в общей сложности с прежними займами и обязательствами, не превышая годового итога городских доходов за последний истекший год, достигали половины этого итога;

г) о таксах:

- на хлеб и мясо;

- за пользование извощичьими и другими общественными экипажами, а также конножелезными дорогами и иными усовершенствованными местными средствами сообщения;

- за работы, исполняемые в портовых местностях браковщиками, весовщиками, мерильщиками, лигерами, якорщиками и т.п.;

д) о размерах платы:

- за пользование замощенными на средства общественного управления подъездными путями, переправами и перевозами, а также городскими скотобойнями, водопроводами и другими подобными устройствами;

- за участки, отводимые отдельным лицам или обществам под пароходные пристани или под склад нагружаемых и выгружаемых товаров на набережных и пристанях;

- за стоянку судов на проходящих через городские земли водных сообщениях свыше времени, необходимого для нагрузки, выгрузки и удовлетворения других потребностей по судоходству;

- за зимовку судов в затонах и гаванях, устроенных на средства городского поселения.

2. Во всех городских поселениях, кроме города Москвы:

- об инструкциях или правилах для Управы и других исполнительных органов городского общественного управления, участвовавших в заведывании содержавшимися на городские средства учебными заведениями;

- об инструкциях чинам торговой полиции и органам городского управления, исполняющим обязанности по надзору за производством торговли и промыслов.

3. В уездных и безуездных городских поселениях:

- о правилах для заведывания капиталами и другим имуществом городского поселения, а также состоявшими в ведении общественного управления лечебными, благотворительными и иными общественнополезными учреждениями;

- об изменениях в панах и о новых планах городских поселений.

Подлежали утверждению Министром внутренних дел следующие постановления Думы:

1. Во всех городских поселениях:

а) о переложении натуральных земских повинностей обывателей в денежные, которые обращались в общие средства городского поселения;

б) о принятии на общие средства городского поселения

- содержания и устройства мостовых и тротуаров;

- очистки дымовых труб;

- содержания в целях пожарной безопасности ночных караулов;

- вывоза нечистот из городского поселения и удаления их посредством канализации;

в) об отчуждении принадлежащего городу недвижимого имущества (за исключением маломерных мест, назначенных по плану города под застройку частными зданиями и урегулирование городского поселения);

г) о займах, поручительствах или гарантиях от имени городского поселения, превышающих в общей сложности с прежними займами и обязательствами годовой итог городских доходов за последний истекший год;

2. В городе Москве и губернских, областных городах, городах, входивших в состав градоначальств:

- о правилах для заведывания капиталами и другим имуществом городского поселения;

- об изменениях в планах и о новых планах городских поселений.

В Городовом Положении указывалось, что в местностях, подведомственных в порядке управления Военному Министру, права и обязанности Министра внутренних дел в отношении городского общественного управления переходили Военному Министру.

Как и в случае с Губернскими и Уездными Земскими Управами, губернатору предоставлялось право производить ревизии Городских Управ и других исполнительных органов городского общественного управления, а также всех подведомственных этому управлению учреждений.

Следует отметить, что на протяжении всего XIX века городское общественное самоуправление было весьма разнообразно – города управлялись с помощью 1820 различных вариантов уставов, имели свои гербы, права и привилегии, порой весьма значительные [Местное самоуправление и муниципальное управление, с. 62].

Намечаемые реформы местного самоуправления в России начала XX века П.А. Столыпина. П.А. Столыпин предполагал полностью реорганизовать всю систему общественного управления, ликвидировав сословный характер земства и приобщив крестьян – собственников к решению местных дел. На заседании III-ей Государственной Думы 16 ноября 1907 г. П. А. Столыпин говорил: «Мелкий земельный собственник, несомненно явится ядром будущей мелкой земской единицы; он, трудолюбивый, обладающий чувством собственного достоинства, внесет в деревню и культуру, и просвещение, и достаток» [Столыпин П. А. Местные силы всегда несли служебные государственные повинности // Речь председателя российского правительства в III–ей Государственной Думе 16 ноября 1907 г., // Муниципальная власть, 1998 г., № 1, с. 89]. Правительственный надзор предстояло ограничить, как это было прописано в документах об общественном самоуправлении 1864 и 1870 годов, наблюдением за законностью их действий.

Конечно, логика реорганизации местного самоуправления прямо вытекала из логики аграрной реформы П. А. Столыпина. До этого вся история развития земского движения в России неизбежно отражала в себе общинную организацию земледелия, накладывавшую свою печать на весь образ жизни и мыслей российского крестьянства. П. А. Столыпин, хорошо знавший иную, не общинную, форму ведения сельского хозяйства, видел, что к началу XX века социально-экономический потенциал общины был исчерпан. Его целью стало желание обеспечить формирование экономически активного гражданского общества. «Пока крестьянин беден, пока он не обладает личной земельной собственностью, пока он находится насильно в тисках общины, он останется рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы. Для того, чтобы воспользоваться этими благами, ведь нужна известная, хотя бы самая малая, доля собственности». А суть своих реформ П. А. Столыпин видел «в развитии земщины, в развитии, конечно, самоуправления, передаче ему части государственных обязанностей, государственного тягла – и в создании на низах крепких людей земли, которые были бы связаны с государственной властью. Вот наш идеал местного самоуправления» [Столыпин П. А. Местные силы всегда несли служебные государственные повинности // Речь председателя российского правительства в III–ей Государственной Думе 16 ноября 1907 г., // Муниципальная власть, 1998 г., № 1, с. 89].

В связи с этим, важно отметить периодизацию становления земства, предложенную В.Ф. Абрамовым и связанную с хозяйственно-экономическим аспектом земства. Этот автор выделяет три этапа в становлении и развитии его хозяйственно-экономической деятельности. Первый этап, до конца 80-х годов века, период экономических мероприятий, направленных только на организацию кредитной помощи населению. Второй этап, 90-е годы XIX века и начало XX века, подготовительный период к третьему этапу, который охватывал временной отрезок с 1905 года по 1917 год, период, когда земство «в полной мере становится организаторами сельскохозяйственного производства на местах». [Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура, М., ФГ «НИКА», 1996 г., с.63]. Тем самым, также констатируя принципиальное изменение в занимаемом земством месте в развитии России начала XX века. И все-таки, социально-политическая обстановка в России, пропитанная революционным духом и, одновременно, страхом перед возможными революционными потрясениями, воспрепятствовала полноценной реализации этой цели, так как это замыслил себе П. А. Столыпин.

Оценивая общеисторическое значение общественного управления в России до 1917 года, с одной стороны, можно проникнуться пиететом, как и известный российский общественный и государственный деятель А. Шингареев, слова которого приводит в начале своей работы В. Ф. Абрамов: «История развития земских учреждений, история их успехов и препятствий их деятельности и достигнутых результатов – это богатая и поучительная страница нашей внутренней жизни, это проявление творчества наших духовных сил – с полной убедительностью доказали глубокую жизненность основ земского Положения 1 января 1864 года. Как и все творения эпохи Великих реформ. Это положение… овеяно духом доверия к народным силам, призванным к строительству своей культурно-хозяйственной жизни». [ Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура, М., ФГ «НИКА», 1996 г., с. 4]. С другой стороны, приходится признавать и то, что «взяв на себя соответствующий круг специфических социально-экономических функций, земства, по существу, восполняли пробелы системы государственных установлений, обеспечивая те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для бюрократических структур». [Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура, М., ФГ «НИКА», 1996 г., с. 5]. Финансовые возможности общественного управления были весьма скромны. Так, И.Х. Озеров оценивал бюджет всех российских органов самоуправления в начале XX века приблизительно в одну шестую, одну седьмую государственного бюджета Российского государства. Бюджеты же общин и департаментов во Франции в это же время составляли не менее одной трети государственного бюджета, а в Англии бюджет самоуправляющихся единиц вообще либо превосходил государственный бюджет, либо был сопоставим с ним. Рассматривая задачи городского общественного управления, И.Х. Озеров значительную часть своей публичной лекции был вынужден посвятить анализу причин того, что «дела нашего городского хозяйства идут из рук вон плохо», подчеркивая при этом, что «наши города бедны, очень бедны». [Озеров И.Х. Большие города, их задачи и средства управления // Публичная лекция, М., 1906, с. 31, 65, 67].

Временное Правительство и его мероприятия по развитию местного самоуправления в России после февраля 1917 года. Уже 3 марта 1917 года Временное Правительство приняло Декларацию, в которой, в частности, среди оснований, которыми предполагало руководствоваться Правительство, значились и такие, как:

- отмена всех сословных, вероисповеданных, национальных ограничений;

- замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления;

- выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. [Местное самоуправление и муниципальное управление, с. 64].

При Министре внутренних дел Временного Правительства было создано Особое совещание по реформе местного самоуправления, которое за 6 месяцев свой работы выработало пакет документов, большинство из которых было утверждено.

15 апреля 1917 года было подписано Постановление Временного Правительства о производстве выборов Гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях. Согласно утвержденных данным Постановлением временных правил о производстве выборов Гласных Городских Дум правом участия в выборах Гласных пользовались Российские граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие на момент составления избирательных списков двадцати лет, если они во время составления избирательных списков проживали в данном городе, либо имели в городе домашнее обзаведение, или состояли там на службе или же имели иные, связанные с городом, определенные занятия. На общих основаниях в выборах принимали участие и лица, состоявшие на военной службе. Городские Управы должны были, согласно рассматриваемому Постановлению, немедленно приступить к составлению избирательных списков для производства выборов Гласных в Городские Думы, не ожидая истечения срока полномочий гласных, избранных на основании действующих законов. Гласные должны были быть избраны на срок до 1 января 1919 года.

В свою очередь, согласно рассматриваемому Постановлению Временного Правительства в городах с населением не менее 150 тысяч жителей Городские Думы могли утверждать участковые городские управления. При этом, распределение города на участки должно было производиться как с учетом существовавшего административного деления города на части, так и с учетом топографических, бытовых и других особенностей различных частей города. Участковые городские управления должны были содействовать городскому общественному управлению в выполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельных частей города. Участковое управление должны были составлять Участковые Думы и Участковые Управы.

Но самыми важными документами Временного Правительства, касающимися реформы общественного управления, стали документы от 21 мая 1917 года, определяющие волостное земское управление: Временное положение о волостном земском управлении, Правила о приведении в действие временного положения о волостном земском управлении, Наказ о производстве выборов Волостных Земских гГласных, Краткий перечень обязанностей уездных земских управ и волостных и сельских избирательных комиссий по введению волостного земского управления, а также Постановление Временного Правительства об установлении правил о волостном обложении, волостных сметах и раскладках и о волостном сборщике от 17 июня 1917 года.

Согласно Временному положению о волостном земском управлении ведомству волостного земского управления подлежали дела местного общественного хозяйства и управления в пределах волости. Ведение волостного управления распространялось на сплошные округа, образуемые из всякого рода владений, находившихся внегородских поселений и на всех лиц, проживающих в этих пределах без различия состояний. К предметам ведения волостных земских учреждений было отнесено:

- заведывание земскими денежными и натуральными повинностями в том объеме, который определялся Уездным Земским Собранием;

- установление по соглашению с уездными и губернскими земскими учреждениями способов участия волостных учреждений во всякого рода земских мероприятиях, совершаемых за счет и под руководством уездных и губернских земств;

- заведывание капиталами и другим имуществом волостного земства;

- попечение об устранении недостатка продовольственных средств и об устройстве продовольственных лавок, пекарен и т.п. заведений, содействие к возникновению потребительских обществ;

- устройство и содержание в исправности, а равно попечение об улучшении местных дорог, бечевников и дорожных сооружений, как-то переправ, мостов, гатей, канав и т.п.;

- заботы по предупреждению и тушению пожаров, как-то устройство противопожарных обществ, содержание пожарных дружин, обозов и т.п.;

- попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ и иных просветительных учреждений, содействие всем видам внешкольного образования, торговля книгами и т.п.;

- попечение о народном здравии, устройство и содержание лечебных заведений, как-то больниц, приемных покоев, амбулаторий, аптек и заведывание этими заведениями;

- попечение о призрении бедных, устройство благотворительных заведений, приютов, богаделен, странноприимных домов и т.п., а равно и заведывание этими заведениями;

- участие в мероприятиях по улучшению местных санитарных условий и в борьбе с заразными болезнями;

- участие в мерах предупреждения падежей скота, попечение о ветеринарном надзоре, обеспечение лечения животных, устройство скотобоен и прочее;

- воспособление местному земледелию, торговле и промышленности, содействие возникновению кооперативных учреждений, принятие мер к охране полей, лугов, лесов, садов от порчи и истребления вредными животными, устройство учебных мастерских, выставок произведений местного хозяйства и промышленности, складов машин, орудий, семян, удобрений, кустарных изделий, пунктов для племенных животных и т.п.;

- воспособление охране труда, наблюдение за санитарным состоянием отводимых наемным рабочим жилищ, устройство бирж труда, содействие деятельности примирительных учреждений и т.п.;

- оказание юридической помощи населению;

- устройство общественных учреждений мелкого кредита;

- попечение о производстве работ по осушению, обводнению, облесению, закреплению оврагов и прочее;

- попечение об общественном благоустройстве, о лучшем устроении селений, замощении улиц, водоснабжении, освещении, канализации, общественных садах, прудах, колодцах и прочее;

- удовлетворение возложенных в установленном порядке на волостное земство потребностей военного и гражданского управлений;

- охрана общественного порядка и безопасности;

- исполнение государственных и земских повинностей, а также законных распоряжений как правительственных, так и общественных учреждений;

- дела, предоставленные ведению волостных земских учреждений на основании особых законоположений и уставов.

Волостные земские учреждения получали право от имени волостного земства на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять иски и отвечать на суд по делам волостного земства с соблюдением правил, установленных для казенных управлений.

Для удовлетворения потребностей, отнесенных к ведению волостного земского управления, Волостное Земское Собрание получало право облагать денежными сборами всё находившиеся в пределах волости недвижимое имущество, а равно устанавливать особые сборы, на основании особых о том правил.

Волостные земства получали право вступать в союзы и товарищества для удовлетворения потребностей, возникавших из предоставленных волостному земству предметов ведения.

Волостные Гласные должны были избираться на трехлетний срок (первые волостные гласные должны были избираться на срок до 1 января 1919 года). Число Волостных Гласных по каждой волости устанавливалось Уездным Земским Собранием в количестве от 20 до 50 человек в зависимости от численности населения волости и распределялось Уездным Земским Собранием между сельскими избирательными округами. Причем, каждое отдельное населенное место волости, на долю которого по численности населения приходится не менее трех гласных, образовывало отдельный сельский избирательный округ (населенные места, на долю которых по числу жителей приходилось менее трех гласных, соединялись для образования сельского избирательного округа с соседними населенными местами).

Правом участия в выборе Волостных Земских Гласных пользовались российские граждане обоего пола всех национальностей и вероисповедания, достигшие ко времени составления избирательных списков 25 лет, если они во время составления списков проживали в данной волости, либо имели в волости домашнее обзаведение, или состояли там на службе, или же имели иные, связанные с волостью определенные занятия. Лица, состоявшие на военной службе, принимали участие в выборах на общих основаниях. Каждый имел на выборах только один голос. Вместе с тем, в выборах Волостных Земских Гласных не могли участвовать лица монашествующие и признанные в установленном законом порядке безумными, сумасшедшими и глухонемыми. Лишались права участия в волостных земских выборах до истечения трех лет по отбытии наказания лица, приговоренные судом к наказаниям, соединенным с лишением или ограничением прав состояния и осужденные по суду за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку или принятие в заклад, в виде промысла, заведомо краденного или полученного через обман имущества, подлоги, ростовщичество, лихоимство и лиходательство, а также осужденные по суду за преступные деяния против избирательного права.

В свою очередь, Волостными Гласными могли быть избраны не только лица, пользовавшиеся правом участия в выборах, но и все прочие лица, хотя и не проживавшие в волости и не имевшие там домашнего обзаведения, службы или занятий, но удовлетворявшие остальным требованиям, установленным для участия в выборах.

Проведение выборов возлагалось на волостные и сельские избирательные комиссии. Волостные избирательные комиссии образовывались из председателя, приглашаемого уездной земской управой и от четырех до восьми членов, из которых половина приглашалась Уездной Земской Управой, а половина – Волостной Земской Управой. Комиссия избирала из своего состава заместителя председателя. Сельские избирательные комиссии образовывались из председателя, приглашаемого полостной избирательной комиссией из своего состава либо из числа лиц, имевших право участия в выборах по соответствующему сельскому округу, и не менее двух членов из числа избирателей, приглашаемых председателем комиссии. Одним из членов комиссии заступал на место председателя комиссии при его отсутствии. Председатели приглашали кого-либо из избирателей для выполнения обязанностей секретаря Избирательного Собрания.

Волостные избирательные комиссии составляли избирательные списки, представлявшиеся на всеобщее обозрение, причем волостные избирательные комиссии принимали меры к широкому оповещению населения об этом, в том числе и путем расклейки объявлений во всех населенных местах волости. В течение семи дней со дня предъявления избирательных списков для всеобщего обозрения представитель местной административной власти мог заявить протесты, а избиратели подать жалобы, как в письменной, так и устной форме на ошибки или неполноту предъявленных списков. Данные протесты и жалобы подавались в волостную избирательную комиссию, которая рассматривала их в пятидневный срок. Если в этот срок уведомления волостной избирательной комиссии на протест или жалобу не последовало, а также в случае отказа в удовлетворении протеста или жалобы, лицо, принесшее протест или жалобу имело право в трехдневный срок обратиться с протестом или жалобой в уездную инспекцию административного суда, которая выносила своё решение в пятидневный срок. Соответствующее решение подлежало исполнению, но могло быть обжаловано по окончании выборов в установленном порядке. Уточненные и исправленные избирательные списки не позднее, чем за две недели до наступления выборов, вновь предъявлялись для всеобщего обозрения. К уточненным спискам присоединялись составленные расположенными в данной местности воинскими частями и ими проверенные списки всех лиц, состоявших на военной службе в соответствующих воинских частях. За неделю дл начала выборов в помещениях волостной и сельских избирательных комиссий, кроме избирательных списков, должны были быть вывешены объявления о дне, часе, месте проведения выборов, о составе избирательных комиссий и о времени начала их действий, о числе подлежащих избранию в каждом сельском избирательном округе волостных земских гласных, а также положения о праве на участие в выборах и ограничениях этих прав.

Выборы Волостных Земских Гласных назначались Уездной Земской Управой одновременно во всех сельских избирательных округах волости в один из воскресных или праздничных дней. Сельские избирательные комиссии для подачи избирательных записок были открыты в день выборов с восьми часов утра до восьми часов вечера.

Выборы производились закрытой подачей голосов посредством записок. В каждой избирательной записке должны были быть указаны имена, отчества и фамилии (прозвища) лиц, за которых избиратель подавал голос. Число указанных в записке лиц не должно было превышать общего числа гласных, подлежащих избранию в соответствующем округе. Записки, для обеспечения тайны выборов, должны были быть вложены в одинаковой формы конверты, либо сложены исписанной стороной внутрь. Избиратели лично вручали записки в открытом заседании сельской избирательной комиссии ее председателю, который, не открывая конверта и не разворачивая записок, опускал их в присутствии избирателей в опечатанный ящик. Надзор за порядком во время производства выборов производился избирательной комиссией, которая обязана была наблюдать, чтобы в помещении, в котором открыто заседание комиссии не допускались ни нарушения правильности и свободы выборов, ни предвыборная агитация.

На следующий день после подачи записок в назначенный час сельские избирательные комиссии, в присутствии явившихся избирателей производили на открытом заседании подсчет поданных на выборах голосов. О числе полученных каждым из предложенных лиц голосов делалась отметка на особом выборном листе. Избранными в Волостные Земские Гласные считались лица, которые получили более половины числа голосов, участвовавших в выборах. Если при этом оказывалось, что избрано менее положенного числа Гласных, то на следующий день назначались следующие выборы и в этом случае избранными считались лица, получившие наибольшее число голосов, хотя бы оно не достигало половины участвовавших в выборах. При равенстве голосов старшинство избрания определялось жребием. В избирательных комиссиях секретарями велись протоколы, в которые заносилось время открытия и закрытия собрания, распоряжения председателя и постановления комиссии. К данным протоколам прикладывались избирательные списки с отметками на них, кто из избирателей подал избирательную записку. Протоколы и выборные листы зачитывались на избирательном собрании, подписывались председателями и членами комиссий и скреплялись секретарями.

По окончании выборов, сельские избирательные комиссии закрывались, а всё выборное производство передавалось председателю волостной избирательной комиссии не позднее следующего по окончании выборов дня. Из выборных листов составлялся волостной избирательной комиссией список избранных Гласных. Данный список вместе со всем выборным производством предоставлялся в течение пяти суток уездному представителю административной власти, который в семидневный срок со дня получения производства мог заявить протест в уездную инспекцию административного суда. Выборное производство предоставлялось уездным представителем административной власти в уездную инспекцию административного суда. Жалобы на допущенные при выборах нарушения могли подаваться только лицами, имевшими право участия в выборах в течение десяти дней со дня окончания выборов. Соответствующие заявления подавались в уездную инспекцию административного суда. Административный суд рассматривал протесты и жалобы на допущенные при выборах нарушения в семидневный срок со дня получения выборного производства. Если в результате этого рассмотрения суд признавал неправильным избрание отдельных Гласных, Уездной Земской Управой назначались по соответствующему сельскому избирательному округу дополнительные выборы недостающего числа гласных без составления новых избирательных списков. Аналогично назначались выборы в случае отмены уездной инспекцией административного суда выборов всего состава Гласных по отдельному сельскому избирательному округу. Уездной Земской Управой составлялся список Гласных по каждому округу и оглашался во всеобщее сведение. Волостные Земские Собрания созывались и приступали к исполнению своих обязанностей после того, как в оглашенном Уездной Земской Управой списке Гласных по волости объявлены имена не менее двух третей положенного по волости числа Гласных.

В случае отмены губернской инспекцией административного суда или Правительствующим Сенатом выборов отдельных Волостных Гласных или выборов всего состава Гласных по отдельному сельскому избирательному округу, Уездной Земской Управой назначались соответствующие выборы.

В случае выбытия Волостных Гласных Уездной Земской Управой назначались по соответствующим сельским избирательным округам дополнительные выборы, которые производились без составления новых избирательных списков.

Волостные Земские Собрания образовывались из Волостных Земских Гласных. Обязанности Волостного Гласного исполнялись безвозмездно (на возмещение расходов, вызванных несением обязанностей Гласных в собраниях и комиссиях, Волостными Земскими Собраниями могли быть назначены особые суммы в виде прогонных – стоимость проезда – и суточных денег).

Председательство на Волостном Земском Собрании принадлежало лицу, ежегодно избираемому Собранием из числа его членов (в первом по избранию нового состава Волостных Гласных собрания до избрания председателя, председательствовал старший по возрасту Волостной Гласный, изъявивший на то согласие). На случай отказа, выхода из состава Гласных, болезни или отсутствия председателя Волостным Земским Собранием избирался заместитель председателя. Избрание председателя и его заместителя производилось закрытой подачей голосов.

Волостным Земским Собраниям предоставлялось:

- производство выборов в установленные должности и определение размера содержания, присваиваемого этим должностям;

- определение порядка действий волостных исполнительных органов и снабжение их надлежащими инструкциями;

- рассмотрение и принятие волостных земских смет и раскладок денежных и натуральных повинностей;

- определение размера волостных земских сборов на основании особых правил;

- сложение безнадежных к поступлению или неправильно исчисленных недоимок и пеней по волостным земским сборам;

- определение правил для заведывания капиталами и другим имуществом, принадлежащим волостному земству или находившимся в его ведении и распоряжении, а также состоявшими в ведении волостных земских лечебных учреждений, благотворительными и иными общеполезными заведениями;

- приобретение и отчуждение недвижимого имущества;

- образование особых капиталов специального назначения;

- заключение займов на нужды волостного земства и кратковременных заимствований из капиталов волостного земства, имевших определенное назначение;

- проверка действий и отчетов Волостных Земских Управ и рассмотрение жалоб на их действия;

- предоставление заключений по вопросам, предложенным на обсуждение собраний губернской и уездной правительственной властью;

- предоставление Губернскому и Уездному Земским Собраниям сведений и заключений по предложенным им вопросам;

- рассмотрение и разрешение всех дел по предметам ведения волостного земства, а также возбуждение соответствующих ходатайств по вопросам, касающимся местных польз и нужд.

Очередные Волостные Земские Собрания созывались в соки, устанавливаемые самим Собранием. Для составления и рассмотрения волостной сметы и производства раскладки сборов очередное Собрание должно было быть созвано в промежуток между 15 августа и 15 сентября каждого года.

Волостные Земские Собрания обязательно созывались в двухнедельный срок:

- по заявлению не менее одной пятой части Волостных Земских Гласных, сделанному председателю Волостной Земской Управы;

- по предложению Уездной Земской Управы;

- по заявлению ревизионной комиссии;

- по предложению губернского представителя административной власти.

Волостное Земское Собрание:

1. Считалось состоявшимся, если в нем участвовали председатель Собрания и не менее одной трети определенного для волости числа Волостных Земских Гласных. В случае повторного неприбытия достаточного числа Гласных, те дела, которые были вынесены на разрешение первого собрания, представлялись непосредственно на разрешение Уездной Земской Управы.

2. Избирало для проверки отчетности и деятельности Управы из своего состава на три года особые ревизионные комиссии, заключения которых поступали на утверждение собрания. Членами ревизионной комиссии не могли быть лица, состоявшие на службе в волостном земстве.

3. Открывалось и закрывалось его председателем. Заседания происходили публично. При открытии собрания для заведывания делопроизводством собрание избирало секретаря из числа своих членов.

4. Приступало к рассмотрению дел:

- по предложениям председателя волостного собрания и волостных гласных, губернской и уездной земских управ, волостной земской управы;

- по просьбам и жалобам частных лиц;

- по предложениям ревизионной комиссии;

- по предложениям губернского и уездного представителей административной власти.

5. Могло возлагать предварительное рассмотрение подлежащих его ведению дел на особые комиссии из членов собрания. а также лиц, не состоявших волостными гласными. Такие же комиссии могли быть избираемы собранием и для исполнения отдельных поручений в помощь управ. На заседания волостного земского собрания, по его постановлению, могли приглашаться для представления объяснений сведущие лица, не принадлежавшие к составу собрания с правом совещательного голоса.

Дела в волостном земском собрании решались простым большинством голосов присутствовавших членов. В случае равенства голосов при открытом голосовании решающий голос принадлежал председателю собрания. В случае равенства голосов при закрытом голосовании, поставленное на голосование предложение считалось отклоненным. Дела о привлечении к ответственности волостных должностных лиц разрешались большинством двух третей присутствовавших членов собрания. Выборы волостных должностных лиц и членов ревизионной комиссии производились закрытой подачей голосов. Так же решались вопросы о привлечении должностных лиц к ответственности, о назначении содержания, наград и денежных пособий служащих. Все прочие вопросы могли быть решены по усмотрению собрания открытой или закрытой подачей голосов.

Решения волостного земского собрания излагались в виде кратких журналов, в которые записывалось лишь существо принятых решений. Журналы утверждались собранием и подписывались председателем и секретарем собрания, председателем и членами волостной земской управы, а также, по желанию, участвовавшим в собрании его членом.

Волостная земская управа состояла из председателя и не менее двух членов управы, которые избирались на трехлетний срок волостным земским собранием из числа достигших 25-летнего возраста и грамотных лиц, которые имели право быть избранными в волостные земские гласные. Избранными в должности, замещаемые по выбору волостного земского собрании, считались лица, получившие за избрание более, чем против избрания. Старшинство избрания определялось соотношением голосов «за» и «против», а в случае равенства указанного соотношения, старшинство определялось жребием.

Должность председателя волостной управы не могла быть совмещена ни с какой другой оплачиваемой должностью по государственной и общественной службе. Должности председателя и членов волостной земской управы не могли заниматься в одно и то же время лицами, находившимися в первых двух степенях родства или в первой степени свойства, а также усыновителями и усыновленными и супругами. Перед вступлением в должность председатель и члены волостной земской управы проводились председателем уездной земской управы или уполномоченным им на это лицом к установленной присяге (не приемлющие таковой давали торжественное обещание). Председатель и члены волостной земской управы состояли членами волостного земского собрания, хотя бы и не имели звания гласного. Председатель и члены волостной земской управы не могли в течение времени отправления должности принимать участие в подрядах, поставках и иных подобных договорах, заключаемых волостным земством, должностными лицами которого они состояли.

Волостной земской управе присваивалась печать установленной формы.

В области земского хозяйства и управления на волостные земские управы возлагались:

- созыв волостных земских собраний, подготовка нужных для них сведений и исполнение их постановлений;

- составление проектов волостных смет и раскладок, наблюдение за поступлением волостных доходов и расходование по установленным правилам волостных земских средств;

- определение, с разрешения волостного земского собрания, правил и сроков отчетности подчиненных земству лиц, учреждений, а также ревизии этой отчетности;

- ведение, под наблюдением волостных земских собраний, исков по делам волостного земства;

- представление волостным земским собраниям отчетов о своей деятельности, о денежных оборотах по волостным земским сметам и о состоянии подведомственных им частей, заведений и имущества.

В порядке воинского и гражданского управления волостные земские управы в пределах волости:

- объявляли, по поручению администрации, законы и состоявшиеся в законном порядке распоряжения Правительства;

- вели, на основании подлежащих установлений, избирательные списки для избрания как волостных, так и уездных земских гласных;

- вели посемейные списки, распоряжались о призыве к воинской повинности, доставляли по месту требования, необходимые для учета членов запаса и ратников ополчения, делали распоряжения по мобилизации, а также и другие установленные распоряжения по отбыванию военной и военно-конской повинности, распределяли между своими членами заведывание военно-конскими участками;

- исполняли установленные обязанности по продовольственному делу;

- участвовали в оценке строений, принимаемых на страх по правилам земского страхования и освидетельствовании строений после пожаров, представляли по месту требования документы, необходимые для выдачи страхового вознаграждения, производили (в случае поручения губернской или уездной управы) выдачу пожарного вознаграждения, а также производили другие распоряжения и действия, указанные в правилах об обязательном страховании;

- наблюдали за постройкой в пределах волости и выдавали соответствующие разрешения согласно Строительному Уставу и существовавшим обязательным постановлениям;

- наблюдали за исполнением изданных в установленном порядке обязательных постановлений;

- выдавали, по требованию надлежащих удостоверений, виды на жительство, а также выдавали удостоверения личности и подлинности подписей местных жителей;

- вели в установленном законом порядке книгу сделок и договоров.

На одного из членов волостной земской управы, по её постановлению, возлагалось:

- распоряжения, в пределах волости, до прибытия чинов милиции или следственной власти, по восстановлению нарушенного порядка, охране безопасности лиц имущества и по задержанию виновных, застигнутых на месте совершения преступного деяния, и принятие в этом случае мер к охране следов такового;

- уведомление одного из чинов местной милиции о преступных деяниях, случившихся в волости;

- уведомление следственной власти, при выездах её на место совершения преступного деяния, по вызову свидетелей и участвовавших в деле лиц.

Сверх вышеперечисленных обязанностей, волостные земские управы исполняли все прочие обязанности, возлагаемые на них по закону.

По всем делам, относившимся к ведению волостного земского управления, волостной земской управе предоставлялось право делать распоряжения должностным лицам сельского и, в надлежащих случаях, поселкового управления, которые обязаны оказывать волостной управе надлежащее содействие.

Дела, подлежавшие обсуждению управы, решались большинством голосов. Если председатель управы найдет определение большинства несогласным с законом или постановлением волостного земского собрания, то приостановив исполнение этого определения, доводил об этом до сведения ближайшего волостного земского собрания. В случаях, не терпящих отлагательства, председатель волостной управы вправе сам принимать меры, предоставленные коллегиальному ведению управы, но обязан был о своих действиях довести до сведения управы на ближайшем её заседании.

Распределение обязанностей между председателем и членами волостной управы, порядок замещения должности председателя членами управы, а равно и другие правила, относившиеся к внутреннему распорядку управы, определялись волостной управой и сообщались для сведения волостному земскому собранию.

При волостном земском управлении состояли по найму волостной секретарь и лица, занимавшие другие должности по волостному земству. Волостной секретарь и другие служащие в канцелярии волостной управы назначались на должность, а равно увольнялись с неё председателем волостной земской управы. Волостной секретарь заведовал всем делопроизводством волостной управы под её наблюдением. Иные волостные должности учреждались и обязанности их определялись волостным земским собранием. Эти должности замещались распоряжениями волостной земской управы.

Вносились на утверждение ближайшего уездного земского собрания нижеследующие постановления волостного земского собрания:

- об отчуждении и залоге недвижимого имущества, принадлежащего волостному земству;

- о размере сборов с проезжающих по земским переправам или содержимым частными лицами;

- о заключении договоров, срок действия которых превышает десять лет;

- о заключении займа.

Постановления волостного земского собрания, которые подлежали утверждению уездного земского собрания, не приводились в исполнение до соответствующего утверждения. Постановления волостного земского собрания, не требовавшие соответствующего утверждения, предоставлялись в копиях в недельный срок волостной земской управой уездному представителю административной власти, который по этим делам имел право требовать от волостных управ необходимые сведения. Если в двухнедельный срок со дня сообщения о постановлениях волостных земских собраний уездному представителю административной власти они е будут приостановлены как несоответствующие закону, постановления волостного земского собрания приводились в действие. В случаях, не терпящих отлагательства, волостной земской управе предоставлялось под её ответственность приводить в исполнение постановление земского собрания до истечения указанного выше срока.

Губернские и уездные земские собрания могли избирать комиссии для ревизии волостных земских установлений. О результатах ревизий подлежащее земское собрание сообщает волостной земской управе для доклада ближайшему волостному земскому собранию.

Уездному представителю административной власти предоставлялось право производить ревизии делопроизводства волостных земских установлений в отношении возложенных на волостное земство потребностей воинского и гражданского управлений, охраны общественного порядка и безопасности, исполнения государственных и земских повинностей, а также законных распоряжений как правительственных, так и общественных учреждений. О результатах ревизий уездный представитель административной власти сообщал волостной земской управе для доклада на ближайшем волостном земском собрании. По поводу замеченных им нарушений закона он возбуждал протест или уголовное обвинение на общем основании согласно постановлению Временного Правительства об учреждении судов по административным судам.

Согласно утвержденных Временным Правительством Правил о волостном земском обложении, волостных сметах и раскладах и о волостном сборщике, волостному земскому собранию для выполнения возложенных по закону на волостное земство обязанностей было предоставлено право взимать сбор со всех, находящихся в пределах волости объектов недвижимого имущества, облагаемых уездным земским сбором. Исчисление волостного земского сбора производилось путем процентных надбавок к уездному земскому сбору. Размер процентных надбавок, назначавшихся волостным земским собранием, не мог превышать тридцати процентов уездного земского сбора с объекта недвижимого имущества за предшествовавший год. В случае необходимости превысить данное ограничение, вопрос о повышении предела поступал на рассмотрение уездного земского собрания, постановление которого признавалось окончательным.

Взимаемый с помещений промышленных предприятий, облагаемых промысловым налогом по свидетельствам не ниже IV разряда, а также с земель, содержавших полезные ископаемые, волостной сбор в одной пятой части поступал в пользу той волости, в которой эти предприятия и земли находились, а четыре пятых – в особый распределительный фонд, образуемый при уездном земстве для выдачи пособий волостным земствам. Суммы фонда распределялись Уездным Земским Собранием, на основаниях, которые устанавливало Губернское Земское Собрание исходя из степени напряженности волостного земского обложения, а также сообразно с чрезвычайными потребностями волостных земств.

Ведение волостных земских окладных книг возлагалось на Волостные Земские Управы. В этих книгах отмечался по каждому объекту имущества с указанием соответствующих номеров по уездной земской окладной книге размер уездного земского сбора, на основании которого исчислялся волостной земский сбор. Для каждого плательщика в Волостной зеской Управе открывался особый лицевой счет.

На основании окладных книг Волостная Земская Управа составляла окладные листы по каждому владению или селению, части селения и, как правило, рассылала их обществам и плательщикам не позднее 10 февраля. Плательщики вносили причитавшиеся с них волостные земские сборы в Волостную Земскую Управы, волостному сборщику и в иные учреждения, указываемые Министром финансов.

Основанием для распоряжения денежными средствами волостного земства служили ежегодно составлявшиеся земские сметы, в которые обязательно сносились:

- содержание Председателя и Членов Волостной Земской Управы и других должностных лиц волостного земства;

- два процента доходной сметы на образование оборотного капитала;

- суммы, необходимые для разъездов волостных должностных лиц;

- запасная сумма на непредвиденные расходы;

- суммы, определенные по постановлению Волостного Земского Собрания на ежегодные пособия общеполезным заведениям, находившимся в ведении Правительства, общественных и сословных учреждений или частных обществ и лиц, если в постановлении Собрания указывалось, что эти суммы назначались бессрочно и если пожертвования эти приняты на предложенных волостным земством условиях;

- суммы, подлежавшие принудительному взысканию с полостного земства по исполнительным листам судебных мест;

- прочие расходы, возложенные по закону на волостное земство.

Прочие расходы вносились в смету по усмотрению Волостного Земского Собрания, но не иначе как при наличии заключения Управы или образованной для предварительного рассмотрения сметы комиссии.

Вносимые в сметы расходы распределялись по параграфам, из которых каждый охватывал собой только однородный по своему назначению расход, применительно к правилам, установленным для составления смет уездного земства.

На покрытие исчисленных по смете расходов обращались:

- не имевшая определенного назначения наличность земских сумм, остававшаяся свободной к концу сметного периода, предшествовавшего времени рассмотрения сметы;

- средства, отпускавшиеся в пособие волостному земству;

- доходы волостного земства от принадлежавших ему имущества, предприятий и капиталов и другие предусматривавшиеся в законе поступления.

Остальная сумма на покрытие расходной сметы назначалась к взиманию с привлекаемых к обложению объектов недвижимого имущества в установленном порядке.

Натуральные земские повинности, возлагавшиеся на волостные земства, могли быть переведены в денежные Волостными Земскими Собраниями. Данный перевод подлежал утверждению Уездными Земскими Собраниями (соответствующие постановления Уездных Земских Собраний могли быть обжалованы в Губернские Земские собрания).

Доходы с капиталов и имущества, принадлежавших волостному земству и имевших специальное назначение, могли быть расходуемы на те лишь потребности, для удовлетворения которых эти капиталы и имущество предназначались. Сметы доходов, ожидаемых от них и предстоявших по ним расходов, прилагались к общим сметам. Проекты смет и раскладов составлялись на каждый год Волостной Земской Управой или Волостным Головою и вносились на рассмотрение Волостного Земского Собрания не позже 1 сентября того года, который предшествовал сметному.

По рассмотрению сметы и раскладки и при необходимости внесению в них необходимых уточнений Волостным Земским Собранием, Волостная Земская Управа немедленно предоставляли два их экземпляра в Уездную Земскую управу, которая направляла один из экземпляров уездному комиссару. В случае несоответствия представленной сметы волостного земства требованиям закона, уездный комиссар вносил её на рассмотрение административной юстиции, сообщая об этом Уездной Управе не позднее трех дней после получения сметы. Административный судья должен был рассмотреть обжалованное уездным комиссаром постановление Волостного Земского Собрания и сообщить в недельный срок свое решение Уездной Земской Управе. Уездная Земская Управа вносила волостные земские сметы и раскладки на рассмотрение Уездного Земского Собрания, которое, основываясь на решении административного судьи, вносило в подлежащих случаях соответствующие изменения и исправления, а затем утверждало сметы и раскладки.

В случае необходимости произвести по какому-либо параграфу расходы, превышающие сметные по одному назначению, Волостная Земская Управа могла обращать таковые расходы только за счет запасной суммы. Перевод свободных остатков с одного параграфа на другой допускался не иначе, как по постановлениям Волостного Земского Собрания.

Действие расходных смет начиналось с 1 января каждого года и продолжалось до 31 декабря того же года включительно. Для окончания расчетов с кредиторами волостного земства и для их удовлетворения полагался льготный срок до 1 марта следующего года. Кредиты на строительные нужды действовали в течение двух лет.

Хозяйственные операции для потребностей волостного земства производились или посредством подрядов и поставок, или хозяйственных распоряжений Земской Управы. Определение одного из указанных способов для исполнения той или иной хозяйственной операции зависело от Волостного Земского Собрания, а при отсутствии такого указания, избрание способа исполнения операции принадлежал Волостной Земской Управе.

Договоры, заключавшиеся Волостной земской Управой во исполнение утвержденной сметы имели обязательную силу для волостного земства, несущего имущественную ответственность по таким обязательствам.

Способ хранения капиталов и текущих средств волостного земства, а также правила, согласованные с требованиями рассматриваемых Правил, о порядке расходования волостных земских сумм, устанавливались Волостным Земским Собранием. Министру внутренних дел, по согласованию с Министром финансов и Государственным контролёром предоставлялось право устанавливать порядок составления волостных смет и раскладок и сметной отчетности, а также вырабатывать образцы волостных земских смет и годовых отчетов Волостных Земских Управ. Порядок счетоводства в Волостных Земских Управах устанавливался Губернской Земской Управой, согласно указаниям Министра финансов.

Для приема и взыскания, по установленным в законе правилам, волостного, уездного и губернского земских сборов с земель и иного недвижимого имущества, находившегося в пределах волости и казенных сборов с земель, расположенных в тех же пределах, учреждалась должность волостного сборщика. Кроме того, на него также возлагалось:

- взимание страховых платежей и долгов по продовольственным, переселенческим и другим выданным из казны ссудам, взыскиваемым в бесспорном порядке;

- исполнение обязанностей Торгового Депутата в пределах волости за исключением тех поселений, где избраны для этого особые лица;

- исполнение прочих обязанностей, которые относятся по закону к ведению волостного сборщика.

Волостной сборщик назначался Уездной Земской управой по согласованию с Податным инспектором из кандидатов, избираемых Волостной земской управой. В случае непредставления кандидатов в волостные сборщики Уездная Земская Управа, по согласованию с Податным Инспектором, назначала волостного сборщика из других лиц. таким же порядком назначался и заместитель сборщика.

Губернским Земским Собранием могли быть установлены как несколько должностей сборщиков для одной волости, так и одна такая должность для нескольких волостей. При несоответствии волостного сборщика занимаемой должности Уездной Земской Управе предоставлялось право, по согласованию с Податным Инспектором, увольнять его от должности.

Волостной сборщик в своей деятельности подчинялся надзору и руководству Податного Инспектора и предоставлял ему, а также Волостной Земской Управе отчеты о поступлении сборов. Податной Инспектор не менее одного раза в год производил проверку наличности денежных сумм и сборщика и, в случае надобности, ревизию его дел. Сроки и порядок сдачи денег, собранных волостным сборщиком в Волостную Земскую Управу ив местные казначейства, а денег. Собранных сельскими должностными лицами – волостному сборщику или непосредственно в Волостную Земскую Управу и в местное казначейство определялись управляющим Казенной палатой по представлениям Податных Инспекторов. Предельный размер суммы, который мог находиться на руках сборщика, устанавливался Уездной Земской Управой по согласованию с Податным Инспектором.

Содержание волостного сборщика и сумма необходимая для его разъездов, определялись Губернским Земским Собранием и относились на средства губернского земства.

Таким образом, Временное Правительство попыталось учредить волостной уровень общественного земского управления, децентрализовать городское общественное управление, путем создания на территориях городов Участковых Дум и Управ. Однако воплотить эти начинания в жизнь ему не удалось.