Местное самоуправление и административно- территориальное деление в постсоветской России: пути и перспективы

В период между декабрем 1991 г. и декабрем 1993 г. развитие АТД и местного .самоуправления в России определялось главным образом борьбой за власть между президентской администрацией и руководителями Советов. Незадолго до распада СССР, в 1990 г. повысило свой статус большинство автономных образований и был принят содержавший для того времени много новаций закон «Об общих началах местного самоуправления - и местного хозяйства в СССР». После августовского путча 1991 г. главы администраций краев и областей стали назначаться президентом РСФСР (позже — РФ), а они, в свою очередь, назначали глав городов и районов. Таким образом, по политическим причинам была вновь укреплена обще­государственная вертикаль исполнительной власти.

В результате попытки переворота в сентябре—октябре 1993 г. вплоть до вступления в силу принятой на декабрьском референдуме Конституции местного самоуправления в России не существовало, так как Советы всех уровней были упразднены.

Тем самым была окончательно ликвидирована советская система управления. 3 то же время система АТД осталась фактически прежней. Границы республик, краев и областей в связи с их превращением в полноправные субъекты РФ согласно Федеративному договору 1992 г., вошедшему затем в Конституцию, «окостенели».

Хотя при реформировании АТД действует золотое правило «если можно не менять, нужно не менять», в сложившейся системе накопилось много недостатков, и оно, несомненно, будет постепенно эволюционировать. Среди недостатков:

1. усложненность иерархической структуры;

2. неравноправие административно-территориальных единиц одного уровня: например, есть города областного и' районного подчинения, районы, подчиняющиеся непосредственно области, и внутригородские районы в крупных городах;

3. чрезмерная дробность и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности административных единиц разных иерархических

уровней;

4. слабость многих районных центров и даже центров субъектов федерации.

На 1 января 2000 г. в РФ насчитывалось, 1087 городов, 2022 поселка городского типа, 24 307 сельских советов, сельских округов и волостей, 1868 районов и 325 городских районов и округов. Если в среднем на один субъект РФ (кроме Москвы и Петербурга) приходится 21 административный район и 7 городов областного подчинения, то в Московской области, например, насчитывается 39 районов и 55 городов областного подчинения (в сумме 94 единицы — многократно больше оптимальных 10—15), в Башкортостане — 74, Алтайском крае — 71, Краснодарском крае — 66 и т.п. Естественно, что при таком многообразии административно-территориальных единиц они резко отличаются по всем со­циально-экономическим параметрам. Усиливается мозаичность социально-экономического пространства, удорожается управленческий аппарат. .В маломощных районах ввиду финансовой и кадровой слабости заведомо затруднено развитие местного самоуправления.

В современной России внутрирегиональные различия часто намного больше межрегиональных. Только 40% райцентров' обладают статусом города, а в более чем половине райцентров насчитывается менее 10 тыс. жителей, чего явно недостаточно для выполнения административных функций Даже на уровне района. В ряде регионов городов среди райцентров еще меньше.

АТД ныне — прерогатива субъектов федерации. Некоторые из них уже устанавливают свое деление, отличное от унаследованного советского, •существующего в большинстве республик и областей. Например, в Свердловской области введены округа как промежуточное звено между областью, городами и районами. Однако нужны общероссийские законодательные рамки реформ внутри­регионального АТД, иначе страна может столкнуться с трудностями из-за разнобоя в числе, уровне и компетенциях административно-территориальных единиц.

По этим и многим другим причинам для нынешнего, седьмого этапа до сих пор характерна неопределенность. С одной стороны, в действующей Конституции прямо записано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В августе 1995 г. принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он не увязывает территориальную организацию местного самоуправления с АТД, но и не исключает такую увязку.

Иными словами, закон основывается на «поселенческом», а не административно-территориальном принципе местного самоуправления. Введено понятие «муниципальное образование»: им может быть район, волость, село, группа сел, микрорайон или жилой комплекс в городе.

Муниципальное образование имеет собственность, бюджет и выборные органы.

С другой стороны, дискуссии о государственном устройстве России, начавшиеся в переломные годы (1990—1992), продолжаются, а в некоторые периоды (например, в связи с избранием нового президента в 2000 г.) даже

*

активизируются. Некоторые их участники убеждены, что России самоуправление вообще не нужно. В таких субъектах РФ, как Татарстан и Удмуртия, действие за­кона о местном самоуправлении необоснованно распространяется только на сельские населенные пункты.

Формирование межрегиональных ассоциаций регионального взаимодействия, а затем федеральных округов, наряду с итогами дискуссий последних лет, показывает: не исключено, что «маятник» эволюции российского АТД продолжит свое движение. На очереди — волна укрупнения или создания «над»- или «межрегиональных» административных единиц — возможно, ими станут об­разованные в 2000 г. федеральные округа. Как бы то ни было, опыт свидетельствует, что средний размер единицы основного деления в России колебался вокруг неких «естественных» оптимальных значений, что, вероятно, связано с транспортной проницаемостью пространства и конфигурацией системы крупных городов. Не случайно столь устойчиво АТД Европейской части России: 42 старые губернии в той или иной форме (области, края, АССР или нынешние республики) существовали и в советский период, и после распада СССР, продолжая более чем 200-летние традиции своих предшественников.

В мировой практике накоплен богатый опыт административно-территориальных преобразований, выработаны некоторые их принципы, которые можно сформулировать следующим образом.

Смежность. Единицы АТД должны быть смежными: «островков», отдаленных от основной территории коридорами или естественными барьерами, далеко выдающихся выступов не должно быть вовсе или они должны быть сведены к минимуму.

Компактность. Единицы АТД должны иметь компактную форму.

Пропорциональность. Число единиц АТД каждого ранга должно вписываться в «коридор оптимальности»; различия их по территории, численности населения, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики, но вместе с тем АТД должно соответствовать степени освоенности и плотности населения террито­рии.

Преемственность. Границы АТД должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет инфраструктуру, в том числе систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации.

Соответствие идентичности. Заведомо искусственные границы, не считающиеся с историческими традициями и культурными различиями,' будут • отвергнуты населением и нанесут ущерб социальной стабильности. Из этого вытекает, что любые реформы могут быть эффективными только тогда, когда проводятся демократическим путем (в том числе путем «саморайонирования» на­селения).

Необходимость «критической массы». Единицы АТД должны быть достаточно «мощными», чтобы обеспечить финансовую базуместному самоуправлению, а население — подобающим набором услуг. В странах с более развитой социальной и транспортной инфраструктурой административный центр может располагаться не в главном центре. Для России и многих других, особенно учитывая традиции централизма, «критическую массу», т.е. материальную

9