Методы государственного управления

Основополагающим в государственном управлении является определение роли, места человека, общества как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление исходит из того, что для чело­века естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не, избега­ет ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматри­вается как единственное средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. Допускаются дискуссии, не обязательна единодушная поддержка лидера.

Демократическое управление строится по схеме: человек-общество—государство. Прерогативы нации шире государства и включают еще институты гражданского общества, самоуправ­ления. Демократическое правление возможно при любом госу­дарственном устройстве. Например, монархический строй Анг­лии не мешает ей иметь все необходимые демократические ин­ституты. В Японии органично сочетаются монархизм, демокра­тизм и коллективизм (общинность).

Демократия не утверждается только принятием законов, за­писями в Конституции (или заменой неподотчетного генераль­ного секретаря всенародно избранным президентом). О демо­кратичности государства судят по уровню благосостояния, спо­собности власти эффективно бороться с произволом, корруп­цией чиновников, преступностью.

Авторитарное управление исходит из того, что средний чело­век изначально избегает труда, не честолюбии, уходит от ответ­ственности, с удовлетворением принимает руководство над со­бой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить центра­лизованная власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответст­венность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; лидер имеет огромную личную власть, подчиненные действуют на основе его указаний.

Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный — к тоталитаризму. При анархиче­ском управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагает­ся, что ответственность сама по себе распределяется целесооб­разно. Тоталитаризм характеризуется полным (тотальным) кон­тролем государства над всеми сферами жизни общества.

Народ выбирает ту форму государственного устройства, ко­торую считает более целесообразной в конкретных условиях и на срок, пока она приносит благо людям, поддерживает эффек­тивность экономики и справедливое распределение. Государст­венной системе, независимо от формы, угрожают прежде всего бедность населения, социальная и другие виды дискриминации.

На качестве российской демократической власти отражается ее переходное состояние; условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы приняты с учетом достижений западного права, но дей­ствуют с большими отступлениями; имеются выборы органов

власти, а повседневного контроля общества за властью недос­тает.

По характеру взаимоотношений централь­ной власти с входящими в состав государства административ­ными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординацион­ной. Координационное управление реализуется в форме федера­ции или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федера­ции могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанав­ливается общее гражданство, денежная единица и т. д.

Субординационное управление базируется на жестком админи­стративном подчинении, воздействии на нижестоящих должно­стных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления идеаль­но отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует. Примером субординационного управ­ления может служить государственная система бывшего СССР, где власть принадлежала партийным комитетам республик, краев, областей, действовавшим по директивам центрального комитета.

По критерию использования форм соб­ственности и владения имуществом различают феде­ральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность разграничивается на федеральную собственность и собствен­ность субъектов Российской Федерации (региональная собст­венность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образу­ются соответствующие органы. Объектами федерального управ­ления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управ­ления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

По воздействию на управляемый объ­ект выделяется отраслевое (функциональное) и территори­альное управление. Отраслевое управление предполагает нали­чие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через ми­нистерства, которые осуществляют единую техническую поли­тику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. В последнее время роль отрасле­вого управления снижается.

Для обеспечения функционального управления образуются федеральные органы исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, государственная безопасность и др. Это позволяет государству проводить соот­ветствующую внутреннюю и внешнюю политику. Например, в сфере экономики федеральными органами исполнительной власти в центре и в субъектах федерации выполняются функ­ции: прогнозирование и планирование, управление собствен­ностью, регулирование предпринимательства, инвестиции, на­логообложение, финансирование, внешнеэкономические связи и др.

Территориальное управление осуществляется из трех источ­ников власти: органы государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, федеральные органы исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации, местное само­управление. Территориальное управление направлено на ра­циональное размещение производства, углубление специализа­ции и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно обеспечи­вается разграничением прав и ответственности между феде­ральными и региональными органами власти, законодательны­ми и исполнительными, аппаратами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономиче­ское управление. Административное управление непосредствен­но воздействует на интересы управляемых с помощью разре­шения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонен­том любого управления, хотя его масштабы могут быть разны­ми. В структуре исполнительных органов с несколькими уров­нями управления оно имеет самодовлеющее значение и реали­зуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществляется в лицензирова­нии видов деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.

В рыночной экономике имеется немало проблем, остаю­щихся в сфере компетенции государственных органов и решае­мых административными методами. При этом они сочетаются с чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и др.

Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т. е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную по­литику. Отсутствует прямое директивное принуждение или по­ощрение. Объект управления свободен в выборе варианта дей­ствий, но в случае противоречия их законодательству, он воз­мещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взы­скивается штраф и применяются другие санкции.

Антикризисное государственное управление вводится для пре­дупреждения и проведения процедуры банкротства предпри­ятий; оно включает управление через арбитражных и конкурс­ных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда. Антикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т. е. выделение приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.

В зависимости от срока исполнения прини­маемых решений управление подразделяется на опе­ративное, тактическое и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать текущие или воз­никающие в результате нежелательных отклонений вопросы. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры (задачи) и использует ситуационный подход, при котором вы­бирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Стратегическое управление определяет цели и задачи, долго­срочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает на­правления деятельности каждому звену управления. Стратеги­ческое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того или иного его направления, реализует политический курс.

Различают стратегии общеэкономические: роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), струк­турных перестроек; отраслевые: использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные: подавления инфляции, при­влечения инвестиций и др.

Основой стратегического управления являются стратегиче­ский план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим пре­имущества по сравнению с другими направлениями. Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов, редкоземельных полезных ископаемых, достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких производств. Для этого учитывается характер поведения отече­ственных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производ­ства, варианты действий при неблагоприятных условиях.

Стратегическое управление позволяет надежнее координи­ровать усилия различных органов государственной власти, от­ветственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов.

Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. При этом на базе надежной информации сравниваются показатели стратегиче­ского плана с достигнутыми результатами за определенный пе­риод. Если они неутешительные, то принимаются меры по ис­правлению положения. Данные меры могут включать пере­смотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтен­ных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбрать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.