Глава 1 Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданств

1.1. Особенности правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в отдельных сферах административных отношений

Иностранным гражданином признается лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательство принадлежности к гражданству другого государства. Принципы и нормы, которым должно следовать государство в определении правового статуса иностранных граждан, закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985г. Такие нормы закрепляют: права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, исходя при этом из своих международных обязательств; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этого государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данной страны (индивидуальная высылка возможна только по закону); право иностранца на защиту государства своего гражданства: для пользования своими правами иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства. Порядок и характер регулирования правового положения иностранных граждан определяется используемыми государством правовыми режимами. В качестве таковых режимов могут выступать: режим национального пребывания - предоставление иностранным гражданам такого объема прав, свобод и обязанностей, которыми пользуются граждане данного государства. Понятием «национальный режим» российский законодатель не оперирует, однако правовая основа такого режима в законодательстве, тем не менее, сформирована. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 62) иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ; преференциальный режим - особый льготный экономический режим, предоставляемый одним государством другому без распространения на третьи страны; режим наибольшего благоприятствования - предоставление гражданам каждой из договаривающихся стран такого режима, которым пользуются граждане третьего государства¹; режим реторсий - ответные, ограничивающие права и свободы иностранных граждан меры, принимаемые государством в ответ на дискриминационные меры другого государства, последний применяется Российской Федерацией в случае, если иностранным государством установлены ограничения в вопросе реализации прав и свобод граждан России (в такой ситуации Правительство РФ вправе принять решение об установлении соответствующего порядка реализации прав и свобод гражданами этого государства на территории России); привилегированный режим - связан с режимом капитуляций, по которому восточноевропейские государства предоставляли гражданам некоторых европейских государств значительно больше прав, чем своим собственным, наша страна такой ситуацией не воспользовалась.

Правовое положение иностранных граждан в РФ регулируется, прежде всего Конституцией РФ и специальным законодательным актом - Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ», а также иными федеральными законами и международными договорами РФ. При этом особенности правового регулирования порядка пребывания, передвижения и проживания иностранных граждан в РФ определяется их фактическим статусом. В этой связи вышеупомянутый Закон четко разграничивает следующие три основные категории иностранных граждан: а) временно пребывающие на территории РФ; б) временно проживающие в РФ; в) постоянно проживающие в РФ. Особую категорию иностранных граждан образуют лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, а также находящиеся под ограниченной юрисдикцией РФ. К людям, временно пребывающим в РФ действующее законодательство относит иностранных граждан, прибывших в РФ на основании визы или в порядке, не требующем получения визы. Отличительной особенностью этой категории иностранных граждан является то, что для них не требуется получения вида на жительство или разрешения на временное проживание. Срок временного пребывания иностранного гражданина определяется сроком действия выданной ему визы*1. В том случае, если иностранный гражданин прибыл в РФ в порядке, не требующем получения визы, срок его временного пребывания за некоторыми исключениями*2 не может превышать 90 суток. По истечении этого срока или срока действия визы иностранный гражданин обязан выехать из РФ. _____ *1. Виза - это разрешение на въезд в РФ, выезд из РФ и транзитный проезд через ее территорию по действительным документам, удостоверяющим личность иностранного гражданина.² Законодательство РФ о правовом положении иностранных граждан в РФ различает иммиграционные визы (разрешающие иностранному гражданину постоянно проживать в РФ) и не иммиграционные (дающие право на временное пребывание на территории РФ), а также однократные и многократные. Иностранные граждане, получившие однократные визы, имеют право на однократный въезд в РФ в течение срока действия виз. Однократными визами являются все иммиграционные визы, а также не иммиграционные визы категорий Б-2, В-1, Г-1, Ж-1, Ж-2, Ж-3, Ж-4, К-1, Н-1, О-1 и О-2. Иностранные граждане, получившие многократные визы, имеют право на неоднократный въезд в РФ и выезд из РФ в течение срока действия виз. Иностранным гражданам, въезжающим в РФ в целях обучения в государственных, муниципальных или негосударственных образовательных учреждениях либо образовательных учреждениях профессионального образования, могут выдаваться многократные визы, действительные на период обучения в соответствии с международным договором РФ. Основанием для рассмотрения вопроса о выдаче визы является: приглашение на въезд в РФ, оформленное в установленном порядке; вербальная нота органа по внешним сношениям иностранного государства; предоставление иностранному гражданину политического убежища в РФ или признание иностранного гражданина беженцем на территории РФ; уведомление федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, о принятии положительного решения о въезде иностранного гражданина в РФ для постоянного проживания, направленное в дипломатическое представительство или в консульское учреждение РФ в иностранном государстве; надлежащим образом оформленный договор о групповой или об индивидуальной туристической поездке либо об ангажементе.

Право на приглашение иностранных граждан в РФ имеют органы государственной власти, органы местного самоуправления, граждане РФ и российские юридические лица, а также дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств в РФ, иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, а также юридические лица иностранных государств, представительства или филиалы указанных юридических лиц, на законных основаниях находящиеся в РФ. В зависимости от цели въезда в РФ к заявлению иностранного гражданина о выдаче ему не иммиграционной визы прилагаются приглашение на въезд в РФ и гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина или документы, подтверждающие наличие у иностранного гражданина средств для проживания в РФ и для выезда из РФ. Форму, содержание и порядок оформления приглашения, форму и содержание гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина устанавливает Правительство РФ. Оформление приглашения является платным. Размер платы за оформление приглашения и порядок ее взимания устанавливается законами РФ. В случаях, предусмотренных международными договорами РФ, приглашение и паспорт являются основанием для безвизового въезда (выезда).

_____________

*2. Это касается, прежде всего, лиц, заключивших трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг). В этом случае срок временного пребывания может быть продлен на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ.

К временно проживающим иностранным гражданам законодательство относит лиц, получивших разрешение на временное проживание*3 в РФ. Срок действия такого разрешения составляет 3 года. Разрешение на временное проживание выдается в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и его возможностей по обустройству иностранных граждан. Законодательством допускается выдача разрешения на временное проживание без учета квоты. Такое разрешение может быть выдано иностранному гражданину, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР; признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь - граждан РФ; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина РФ; состоящему в браке с гражданином РФ и имеющим место жительства в РФ; осуществляющему инвестиции в РФ в установленных Правительством РФ размерах, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

_____________

*3. Разрешение на временное проживание представляет собой подтверждение права иностранного гражданина временно проживать в РФ до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность. Разрешение содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанное буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, наименование органа, выдавшего разрешение. Порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых с заявлением о выдаче такого разрешения, утверждаются Правительством РФ. Постоянно проживающими в РФ признаются иностранные граждане, получившие вид на жительство*4. Такой документ выдается по заявлению иностранного гражданина в течение срока действия разрешения на временное проживание. До получения вида на жительство иностранный гражданин должен прожить в РФ не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается сроком на 5 лет и по окончании этого срока может быть продлен еще на 5 лет. Количество таких продлений закон не ограничивает. Вид на жительство содержит те же реквизиты, что и документ на временное разрешение, порядок его выдачи также определяется решением Правительства РФ.

________

*4. Вид на жительство - это выданный иностранному гражданину (лицу без гражданства) документ, подтверждающий его право на постоянное проживание в РФ, а также право свободного выезда из РФ и въезда в РФ. Одновременно вид на жительство является документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина. По основаниям, специально оговариваемым законодательством, иностранному гражданину может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание, вид на жительство, а выданное разрешение (вид на жительство) может быть аннулировано: если такое лицо выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или его гражданам; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов; представил поддельные или подложные документы; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ и др. (ст. 7, 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»). В соответствии с законодательством РФ о правовом положении иностранных граждан в РФ иностранные граждане, въехавшие в РФ, обязаны зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ. Информация о регистрации иностранных граждан подлежит передаче в центральный банк данных. Регистрация детей, не достигших возраста 18 лет, въехавших в РФ вместе с родителями или с одним из них, осуществляется одновременно с регистрацией родителя, в чей паспорт внесены имена детей. Органы внутренних дел регистрируют иностранных граждан, въехавших в РФ, на основании паспортов и иммиграционных или не иммиграционных виз. Регистрация въехавших в РФ на срок более трех дней иностранных граждан государств, с которыми международными договорами РФ установлен безвизовый въезд (выезд), производится в месте жительства на основании паспортов указанных граждан, приглашений и (или) выездных вкладышей к паспортам, а также заявлений в письменной форме приглашающих органов власти или лиц. Граждане РФ и иностранные граждане, предоставившие временно пребывающим в РФ иностранным гражданам жилую площадь, обязаны в установленном порядке гарантировать иностранным гражданам регистрацию в месте их временного пребывания и снятие с учета при выезде из РФ. Временно и постоянно проживающие в РФ иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в органах внутренних дел по месту жительства. В случае схода на берег иностранных граждан - моряков, являющихся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, и временного пребывания указанных граждан в порту РФ в течение более 24 часов их регистрация производится на основании паспортов или удостоверений личности моряка при наличии в указанных документах отметок органов пограничной службы РФ о въезде в РФ.

Существует специальный порядок регистрации дипломатических агентов и консульских должностных лиц иностранных государств в РФ, должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств, должностных лиц международных межправительственных организаций и членов семей указанных лиц. Министерство иностранных дел регистрирует: глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ, дипломатических агентов и консульских должностных лиц иностранных государств в РФ и членов семей указанных лиц, а также гостей глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ в случае, если гости проживают в резиденциях глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ либо на территориях таких представительств и учреждений; въехавших в РФ с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств и членов семей указанных лиц; въехавших в РФ с рабочим визитом и пользующихся в соответствии с международными договорами Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных межправительственных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в РФ, а также должностных лиц представительств государств при международных межправительственных организациях, которые имеют штаб-квартиры в РФ, и членов семей указанных лиц. Указанным иностранным гражданам Министерство иностранных дел (его соответствующие структуры) выдает дипломатические, служебные или консульские карточки либо производит отметки о регистрации в паспортах таких граждан. Регистрацию иностранных граждан в организациях, предназначенных для предоставления иностранным гражданам гостиничных услуг (при условии, что такие организации имеют выданные органом внутренних дел субъекта РФ лицензии на прием иностранных граждан и разрешения на их регистрацию), осуществляет их администрация.

Регистрация производится на срок временного пребывания, но не более чем на срок, указанный в не иммиграционных визах или в выездных вкладышах к паспортам. Регистрации не подлежат: главы иностранных государств и главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных межправительственных организаций, въехавшие в РФ по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц; иностранные граждане, въехавшие в РФ на срок до трех дней; туристы, въехавшие в РФ на срок до трех дней и выезжающие из РФ в течение указанного срока, в том числе туристы круизных судов; члены прибывших в РФ с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей и военных летательных аппаратов иностранных государств; члены экипажей невоенных судов иностранных государств - в случае входа на берег и временного пребывания в порту РФ, открытом для захода невоенных судов иностранных государств, или выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более 24 часов; члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном дорожном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

В соответствии с действующим законодательством регистрации подлежат личные и служебные транспортные средства иностранных граждан, въехавших в РФ на срок до шести месяцев. При этом иностранный гражданин - водитель транспортного средства обязан иметь водительское удостоверение, соответствующее Конвенции о дорожном движении. Государственный технический осмотр транспортных средств иностранных граждан осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Предоставление иностранным гражданам в пользование транспортных средств, принадлежащих гражданам РФ или иностранным гражданам, производится по доверенности, выданной в соответствии с российским законодательством.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 62), Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст. 4) правовой статус иностранных граждан определяется в соответствии с режимом национального пребывания, т.е. иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за некоторыми изъятиями. Законно находящиеся в РФ иностранные граждане имеют право свободного передвижения в РФ, за исключением посещения режимных территорий предприятий и (или) объектов и закрытых административно-территориальных образований, для въезда в которые в соответствии с законодательством РФ требуется разрешение. При остановке в пути следования на срок более трех дней иностранный гражданин должен зарегистрироваться в органе исполнительной власти субъекта РФ по внутренним делам или в гостинице, имеющей право на регистрацию иностранных граждан, на основании заявления в письменной форме. Временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания.

Дипломатическим агентам и консульским должностным лицам иностранных государств, аккредитованным в РФ иностранным журналистам, а также иностранным работникам зарегистрированных в РФ постоянных представительств иностранных авиакомпаний, банков, торгово-промышленных фирм и других постоянных представительств право свободного передвижения предоставляется на основе принципа взаимности.

Действующее законодательство РФ о правовом положении иностранных граждан устанавливает, что иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. В то же время постоянно проживающим в РФ иностранным гражданам избирательное законодательство предоставляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Иностранные граждане не имеют права: поступать на государственную службу или находиться на государственной службе; быть членами экипажей военных кораблей РФ и других, эксплуатируемых в некоммерческих целях судов, а также летательных аппаратов государственной и экспериментальной авиации; быть командирами воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ (быть операторами радиостанций или радиоэлектронных средств и установок, поступать на работу на режимные и особо важные объекты, заниматься разведкой, разработкой и промыслом живых и неживых ресурсов поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря РФ, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами РФ и лицензиями, которые выданы иностранным гражданам в порядке, установленном законодательством РФ). Кроме того, указанные лица не несут военную службу и не могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала, если иное не предусмотрено международным договором РФ.