Техническое законодательство как основа деятельности по стандартизации, метрологии и оценке соответствия

Техническое законодательство – совокупность правовых норм, регламентирующих обязательные требования к техническим объектам – продукции, процессам ее жизненного цикла (проектирование, производство, испытание, реализация и пр.), работам и услугам. Техническое законодательство – один из результатов деятельности по техническому регулированию.

Эффективно работающий мировой рынок – это экономическое пространство, в котором свободно перемещаются через границы государств товары, капитал, трудовые ресурсы, информация туда, где для них складывается более выгодные условия. Создание такового рынка возможно, если государства будут принимать меры, направленные на устранение тарифных и технических (нетарифных) барьеров. Под техническим барьером понимаются различия в требованиях национальных и международных (зарубежных) стандартов, приводящие к дополнительным по сравнению с обычной коммерческой практикой затратам средств и /или/ времени для продвижения товаров на соответствующий рынок.

На практике очень много искусственно создаваемых барьеров для России, не являющейся членом ВТО, Очень часто они возникают из-за отсутствия соглашений о взаимном признании результатов оценки соответствия. Например, к нашей бытовой технике (автомобили, холодильники). Поступающей на европейский рынок, часто предъявляют по отдельным характеристикам более жесткие требования, чем к продукции других европейских стран, несмотря на наличие сертификатов соответствия, выданных международно признанными органами по сертификации и признаваемых в странах ЕС.

В связи с этим Россия должна разрабатывать программы по преодолению барьеров в торговле, тем более, что реализация данных программ дает огромный экономический эффект.

В основе программ по преодолению технических барьеров лежит деятельность государств в области технического регулирования. Под регулированием понимаются действия государства, организующие поведение на рынке хозяйствующих субъектов. Объектами технического регулирования являются продукция, процессы жизненного цикла продукции, работы и услуги.

В общем виде техническое регулирование – это правовое регулирование отношений в области установления и применения требований (обязательных и рекомендуемых) к указанным техническим объектам и в области оценки соответствия установленным требованиям.

Безопасность – главный приоритет системы технического регулирования и обязательное требование.

Согласно ФЗ «О техническом регулировании» техническое регулирование – правовое регулирование в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Таким образом, в этом определении просматриваются главные элементы технического регулирования:

– установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции, процессам ЖЦП, работам и услугам;

– установление и применение на добровольной основе требований к продукции и процессам ЖЦП;

правовое регулирование в области оценки соответствия.

Первый элемент реализуется через принятие и применения технических регламентов на продукцию и правила метрологии; второй – через стандартизацию; третий – через оценку соответствия (сертификацию и декларирование соответствия, государственный контроль и надзор, аккредитацию, испытание, регистрацию).

Под «принятием требований» понимают их утверждение в установленных (Законом или документом по стандартизации) во всех объектах и случаях, для которых они приняты. Под «исполнением обязательных требований» следует понимать их обязательное соблюдение в соответствующих объектах регулирования.

Судя по определению термина «техническое регулирование», на работы и услуги обязательные требования устанавливаться не могут. Однако, как следует из работы / 37/ , такой вывод не следует делать в отношении всех работ и услуг. Речь должна идти о нематериальных услугах – услугах связи, медицинских, ветеринарных, туристических и др.

Государственный стандарт РФ [19] определил «работy» как «мате­риальную услугу» в отличие от социально-культурных услуг, которые представляют собственно услуги.

Согласно упомянутому ГОСТу материальная услуга (т.е. «работа» по гражданскому кодексу РФ) обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий и изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, со­здание условий для потребления. В частности, к «работе» могут быть отнесены работы, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, ус­луги общественного питания, розничной торговли, транспорта и др. В связи с этим необходимо отметить, что некоторые объекты регулирова­ния, для которых устанавливаются обязательные требования (хранение, перевозка, реализация), представляют такие услyги, результат которых имеет материальную форму и связан с продукцией, в частности с от­дельными стадиями жизненного цикла продукции (ЖЦП).

На услуги, которые не связаны с ЖЦП, обязательные требования устанавливаться не могут. Вместе с тем нельзя не отметить, что при оказании ряда социально-культурных услуг (медицинских, ветеринарных и пр.), безусловно, существуют определенные риски, требующие установления соответствующих норм безопасности. Такие нормы дол­жны иметь обязательный характер. В связи с вышеизложенным следу­ет разделить точку зрения [37] о том, что концепция Закона в части работ и услуг представляется ошибочной.

Технический регламент - это документ, который является носителем обязательных требований. До 2003 г. в нашей стране отсутствовали эти документы. По мере принятия технических регламентов на те или иные объекты государственные стандарты на эти объекты будут приобретать добровольный характер.

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с рядом принципов:

1) применения единых правил установления требований к продук­ции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

2) соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической ба­зы, а также уровню научно-технического развития;

3) независимости органов по аккредитации, органов по сертифика­ции от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

4) единой системы и правил аккредитации;

5) единства правил и методов исследований (испытаний) и измере­ний при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

6) единства применения требований технических регламентов неза­висимо от видов или особенностей сделок;

7) недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

8) недопустимости совмещения полномочий органа государствен­ного контроля (надзора) и органа по сертификации;

9) недопустимости совмещения одним органом полномочий на ак­кредитацию и сертификацию;

10) недопустимости внебюджетного финансирования государствен­ного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Шесть из десяти принципов касаются деятельности субъектов техни­ческого регулирования - органов по сертификации, аккредитованных сертификационных испытательных лабораторий (которые почему-то не названы в ФЗ), органов по аккредитации, органов государственного кон­троля (надзора).

Под независимостью органов по аккредитации, органов по серти­фикации (см. принцип 3) от изготовителей продукции, продавцов, исполнителей работ и услуг, приобретателей продукции следует по­нимать отсутствие любой формы зависимости - организационной, административной, экономической, финансовой. Независимость ука­занных органов - необходимое условие их аккредитации.

Принцип недопустимости внебюджетного финансирования госкон­троля (принцип 10) также направлен на обеспечение независимости это­го органа.

Принцип недопустимости совмещения полномочий органа госкон­троля (надзора) и органа по сертификации (принцип 7) вытекает из принципиальных различий в правовом статусе указанных органов: пер­вые являются государственными органами, функции вторых осуществ­ляют лица и организации, занимающиеся предпринимательской дея­тельностью. То же объяснение относится к принципу 9, поскольку аккредитация - функция государственная.

Применение принципа 6 направлено на совместимость установле­ния требований и форм их изложения в технических регламентах и документах в области стандартизации, тем более что ряд национальных стандартов будет служить «доказательной базой» ТР.

Принцип 5 следует учитывать не только в процедурах обязательной оценки соответствия, но и при проведении добровольной оценки.

Выполнение принципа 4 обеспечивается утверждением систем и правил аккредитации Правительством РФ.

Принцип 2 указывает на то, что уровень требований ТР и нацио­нальных стандартов, а также материально-техническая база сертифика­ционных лабораторий должны отвечать мировому уровню, а организа­ция работ по оценке соответствия должна быть идентична зарубежной практике.

Законодательство РФ о техническом регулировании состоит из Федерального закона от 27.12. 2002 № 184- ФЗ «О техническом регулировании» (см. приложение 1) и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти (Минздрав России, Минсельхоз России, МЧС России и пр.) вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера (за исключением технического регулирования в отношении оборонной продукции).

Понятие о технических регламентах. Главная цель технического регулирования - принятие технических регламентов (далее - «ТР»).

ТР принимаются в целях:

- защиты жизни или здоровья граждан, имуще­ства физических или юридических лиц, государственного или муници­пального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

-предупреждения действий, вводящих в заблуж­дение приобретателей.

ТР должен содержать:

- исчерпывающий переченъ продукции и процессов ЖЦП (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации), в отношении которых устанавливаются требования ТР;

- правила идентификации. объекта технического регулирования; - минимально необходимые требования, обеспечивающие безопас­ность продукции и процессов ЖЦП.

В ТР в целях его принятия могут также содержаться:

а) правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соот­ветствия), определяемые с учетом степени риска;

б) предельныe сроки, оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регу­лирования;

в) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правила их нанесения.

Содержащиеся в ТР обязательные требования к продукции, процес­сам ЖЦП, правила и формы оценки соответствия, правила идентифи­кации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам (и правилам их нанесения) являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений в соответствующий ТР.

Перечисленные требования, не включенные в ТР, а регламентированные иными документами, не могут носить обязательный характер.

В ТР с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции и процессам ЖЦП, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (не совершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).

По продукции, по которой (в силу отсутствия исчерпывающих научных данных) не представляется возможным определить степень допустимого риска, ТР может содержать требования, касающиеся приобретателя, о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

ТР устанавливают также минимально необходимые ветеринарно- санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.

Виды технических регламентов. Федеральным законом «О техническом регулировании» предусмотрено два вида ТР:

– общие техничес­кие регламенты (далее - «ОТР»);

– специальные технические регламен­ты (далее –«СТР»).

Требования ОТР обязательны для применения и соблюдения в отно­шении любых видов продукции и процессов ЖЦП.

ОТР принимаются по вопросам:

- безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безо­пасного использования прилегающих к ним территорий;

- пожарной безопасности;

- биологической безопасности;

- электромагнитной безопасности;

- экологической безопасности;

- ядерной и радиационной безопасности.