3.Z. Бюджетная политика

Государственный бюджет, как известно, является централь­ным звеном системы государственных финансов. Бюджетная (или фискальная) политика занимает важное место в системе го­сударственного регулирования экономики.

Концепция функциональных финансов

Долгое время в экономической теории и хозяйственной прак­тике на Западе господствовала концепция равновесного бюджета, которая соответствовала выводам классической макроэкономи­ческой модели. Однако в период Великой депрессии 1929-1933 гг. данная концепция потерпела крах. Попытки правительств США, Германии и других стран обеспечить в этот период бездефицит­ный бюджет привели лишь к углублению спада производства и катастрофическому снижению уровня жизни трудящихся. В про­тивоположность доктрине равновесного бюджета кейнсианцы выдвинули концепцию функциональных финансов. Смысл ее зак­лючается в том, что при проведении государственного регулиро­вания нужно руководствоваться не какими-то доктринами, а ис­ходить из необходимости достижения конкретных результатов. Иными словами, следует проводить такую экономическую поли­тику, которая способствует достижению полной занятости при наиболее низком уровне инфляции. В зависимости от складываю­щейся в экономике ситуации, государство может преследовать две противоположные цели при проведении бюджетной политики.

Если объем совокупного спроса является недостаточным и, следовательно, величина национального дохода не может обес­печить достижение полной занятости, то в экономике, как из­вестно, существует дефляционный разрыв. В этом случае госу­дарство должно проводить экспансионистскую бюджетную политику, которая будет стимулировать рост совокупного спроса и обеспечит на этой основе увеличение национального дохода до такой величины, при которой достигается полная занятость.

Если же объем совокупного спроса является избыточным (это характерно для ситуации полной занятости), то в экономике возникает инфляционный разрыв. Тогда государство должно проводить рестриктивную (ограничительную) бюджетную поли­тику, которая стимулирует снижение совокупного спроса и уменьшение национального дохода.

Дискреционная бюджетная политика в условиях дефицита государственного бюджета

Под дискреционной бюджетной политикой понимается по­стоянное маневрирование величиной государственных расходов и налоговых поступлений в зависимости от складывающейся в экономике ситуации для достижения желаемых целей. Поскольку наиболее характерной для рыночной экономики кейнсианцы считали ситуацию дефляционного разрыва, особое внимание они уделяли экспансионистскому варианту дискреционной бюд­жетной политики. Государство в этом случае может действовать тремя путями:

— увеличение государственных бюджетных расходов;

• снижение величины налоговых поступлений;

• сочетание первых двух путей.

М_г =

1

(1-с)

I

5

S

(85)

Предположим, что в данный момент в экономике существу­ет дефляционный разрыв и имеется сбалансированный равно­весный государственный бюджет. В этом случае государство может пойти на увеличение собственных расходов для стимули­рования роста совокупного спроса с целью достижения полной занятости. Тогда в экономике будет наблюдаться такой же мультипликативный эффект, который обеспечивает прирост ча­стных инвестиций. Его количественное выражение дает муль­типликатор государственных расходов (М_г), величина которого определяется по формуле

а формула мультипликационного эффекта будет выглядеть сле­дующим образом:

AY = М_гАГ =

(86)

где А У — прирост совокупного дохода;

ДГ - прирост государственных расходов.

Экономическое содержание эффекта мультипликатора госу­дарственных расходов тождественно экономическому содержа­нию мультипликатора частных инвестиций, поэтому величины этих двух мультипликаторов совпадают.

Графическую интерпретацию этого процесса можно дать с помощью уже известного «кейнсианского креста» (рис.27).

На этом графике линия DD показывает величину совокупных расходов (потребление и частные инвестиции), которая не обес­печивает достижение полной занятости; У_р — равновесный уро­вень совокупного дохода до осуществления государственного вме­шательства в экономику; У_р1 — равновесный совокупный доход, обеспечивающий полную занятость. Для ликвидации дефля­ционного разрыва (равного Y_pl — Y_?) государство осуществляет собственные расходы (их величину характеризует линия ГГ).

Соответственно совокупный спрос увеличивается (линия совокуп­ных расходов смещается вверх в положение DjDj). В результате достигается уровень совокупного дохода, гарантирующий пол­ную занятость ()^|).

Отметим, что государство может, исходя из ситуации в эко­номике, ликвидировать дефляционный разрыв не сразу, а по частям, в несколько этапов.

Экспансионистская политика, связанная с увеличением госу­дарственных расходов, приводит к образованию дефицита госу­дарственного бюджета — это политика дефицитных расходов. Однако может осуществляться и другой вариант бюджетной по­литики — политика дефицита без расходов. Она предполагает для достижения полной занятости снижение величины налого­вых поступлений. Уменьшение налогового бремени на субъек­тов экономики обеспечивает увеличение потребительских рас­ходов, что порождает мультипликативный эффект увеличения совокупного спроса, а значит, и национального дохода.

Формула налогового мультипликатора (М_н) имеет вид

(87)

(1-с)

с

S

AY = М_н

М_н =

Отсюда

где М_н — налоговый мультипликатор;

ДН - общая величина снижения налогов.

Величины налогов и совокупного дохода изменяются в про­тивоположных направлениях. По своей величине налоговый мультипликатор меньше, чем мультипликатор инвестиций и го­сударственных расходов. Это означает, что мультипликативный эффект от снижения налогов меньше, чем от прироста частных инвестиций и государственных расходов. Объясняется это тем, что увеличение доходов, которое частные субъекты получили от снижения налогов, они используют не только на потребление, но и на сбережения. Эффект налогового мультипликатора тем больше, чем больше предельная склонность к потреблению.

Влияние сокращения налогов на увеличение совокупного до­хода графически показано на рис.28.

Линия СС характеризует потребительские расходы до сни­жения налогов; линия DD показывает общую величину совокуп­ных расходов. Для ликвидации дефляционного разрыва (равно­го Y_pi — У_р) осуществлено снижение налогов на величину ДН, что вызвало увеличение потребительских расходов на величину с\Н. Линия потребительских расходов смещается вверх до по­ложения CjCj Соответственно линия совокупных расходов так­же смещается вверх до положения DjD_r В результате увеличе­ния совокупного спроса дефляционный разрыв ликвидируется и совокупный доход возрастает до уровня У_р1, обеспечивающего полную занятость.

Следует отметить, что, как и при увеличении государствен­ных расходов, дефляционный разрыв в данном случае, исходя из сложившейся в экономике ситуации, может ликвидироваться не сразу, а по частям, в течение нескольких этапов. На практике для ликвидации дефляционного разрыва государство может со­четать увеличение своих расходов со снижением налогов.

Дискреционная политика применяется также и для ликвида­ции инфляционного разрыва (сокращения избыточного сово­купного спроса). В этом случае государство идет на сокращение своих расходов и на увеличение налогов.

Дискреционная бюджетная политика при бездефицитном бюджете

Идеи кейнсианцев об использовании бюджетного дефици­та для достижения полной занятости противоречили концеп­ции равновесного бюджета. Однако в рамках кейнсианской теории были разработаны два варианта бюджетной политики, которые не приводили к дефициту государственного бюджета.

Первый вариант — политика равновесного бюджета — был обоснован норвежским экономистом Т. Хаавельмо, Нобелевс­ким лауреатом в области экономики 1989 г. Хаавельмо предло­жил теорему, которая впоследствии была названа его именем (теорема Хаавельмо). Она состоит в следующем: одновременное, однонаправленное и равное по своей величине изменение госу­дарственных расходов и налоговых поступлений оказывает не­обходимое воздействие на национальный доход при соблюде­нии равновесия государственного бюджета. Математически совместное воздействие величины государственных расходов и налогов на прирост совокупного дохода может быть представ­лено следующим образом. Если считать, что

ДГ = ДН = ДВ, то ДВ = ДУ, (89)

где ДВ — увеличение размеров государственного бюджета.

Таким образом, увеличение размеров государственного бюд­жета вызывает равное по своей величине увеличение объема со­вокупного дохода.

Согласно теореме Хаавельмо, государство, проводя экспанси­онистскую бюджетную политику, может достигать своих целей, сохраняя равновесие государственного бюджета, если оно одно­временно увеличивает свои расходы и доходы на одну и ту же величину.

На первый взгляд может создаться впечатление, что полити­ка равновесного бюджета более предпочтительна, чем политика бюджетного дефицита. Но в реальной жизни все обстоит гораз­до сложнее. На практике политика равновесного государствен­ного бюджета связана с большими трудностями, чем политика бюджетного дефицита. Избрав политику бюджетного дефицита, государство может ликвидировать дефляционный разрыв не сразу, а по частям, увеличивая на каждом этапе государственные рас­ходы на величину, соответствующую определенной части деф­ляционного разрыва. При проведении же политики равновес­ного государственного бюджета надо сразу увеличить размер государственного бюджета на величину дефляционного разры­ва, что может привести к увеличению напряжения в бюджетной системе. Очевидно, что политика равновесного бюджета может быть использована и при рестриктивной политике. В этом слу­чае требуется одновременное и равное сокращение величины государственных расходов и налоговых поступлений, что приве­дет к уменьшению размера национального дохода, равного ве­личине, на которую будет сокращен государственный бюджет.

Рассмотренный вариант политики равновесного бюджета свидетельствует о несостоятельности представлений о том, что равновесный бюджет автоматически гарантирует от инфляции, а бюджетный дефицит обязательно предполагает инфляцию.

Если экономическая система близка к состоянию полной за­нятости, то увеличение размера государственного бюджета вы­зывает рост совокупного спроса, а значит, и инфляционное на­пряжение в экономике, даже если государственный бюджет остается сбалансированным.

Второй вариант политики бездефицитного государственного бюджета предполагает перераспределение совокупного дохода. До сих пор считалось, что предельная склонность к потреблению является внешним по отношению к экономической системе па­раметром. Но государство может, используя средства налоговой политики, осуществлять перераспределение совокупного дохода в пользу лиц с низкими доходами, т.е. именно тех лиц, у которых предельная склонность к потреблению выше. В результате обеспе­чивается увеличение потребительских расходов, а следовательно, и совокупного спроса (поскольку удельный вес лиц с более высо­кой склонностью к потреблению повышается). Соответственно растет национальный доход и преодолевается дефляционный раз­рыв. Такая политика маневрирования налогами не приводит к увеличению дефицита государственного бюджета.

Данный вариант имеет преимущества перед политикой рав­новесного бюджета, так как он не требует увеличения размера государственного бюджета и, следовательно, не вызывает на­пряжения в бюджетной системе. Но результаты такой политики могут оказаться достаточно скромными, если лица с более вы­сокими доходами (прежде всего предприниматели) переложат бремя налогов на других, увеличив цены на свои товары. Это приведет к сокращению потребительского спроса лиц с более низкими доходами.

Очевидно, что перераспределение национального дохода воз­можно и при рестриктивной политике (увеличение налогового бремени на лиц с более низкими доходами приведет к сокраще­нию совокупного спроса).

Автоматическая бюджетная политика

Теоретическое обоснование дискреционной бюджетной по­литики основывалось на предположении о том, что размеры го­сударственных расходов и налоговых поступлений являются пе­ременными, которые зависят только от решения государственных органов и не зависят от величины совокупного дохода. Но в действительности так быть не может. Изменение названных пара­метров всегда связано с изменением величины национального дохода. Так, величина налоговых поступлений зависит не толь­ко от параметров налоговой системы, установленных государ­ством, но и от изменения величины совокупного дохода. Само же это изменение в полной мере не подконтрольно государ­ственным органам, так как во многом определяется действиями частных экономических агентов. Между величиной на­ционального дохода и объемом налоговых поступлений сущест­вует прямая связь.

Величина государственных расходов также не может в пол­ной мере определяться решениями государственных органов. Де­ло в том, что в структуре государственных расходов большое

t =

АН

ДУ’

;>0.

(90)

место занимают трансфертные платежи, величина которых тоже зависит от величины совокупного дохода. Применительно к трансфертным платежам следует говорить о существовании об­ратной связи между изменением величины национального до­хода и этих платежей. Но трансфертные платежи можно рассматривать как налоги с отрицательным знаком, поэтому в общем плане следует говорить о существовании прямой связи между величиной совокупного дохода и объемом налоговых по­ступлений. Это дает возможность ввести такое понятие, как предельная норма налогообложения (/):

М =

1

(1-с + с/)

(91)

Величина t показывает прирост налогов на единицу прирос­та совокупного дохода. Введя функцию налогообложения, мо­жем записать новую формулу величины мультипликатора инве­стиций и государственных расходов:

A Y =

А/ + АГ

1 -с+ ct

(92)

Отсюда

Таким образом, величина мультипликатора, взятого с уче­том функции налогообложения, оказывается меньше, чем вели­чина мультипликатора в упрощенной кейнсианской модели, поскольку t > 0.

Ранее мы исходили из того, что прирост дохода распределяется между приростом потребления и сбережений. Введение же функ­ции налогообложения означает, что прирост дохода распределяется между приростом сбережений, потребления и уплатой налогов, т.е. мультипликативный эффект по своей величине оказывается мень­ше. Разница между величинами двух этих мультипликаторов будет еще больше, если существует прогрессивная система налогообло­жения. Тогда формула мультипликатора имеет вид

М =

1

1 -c + ct + cYa

(93)

A Y =

А1 + АГ 1 -c + ct + cYa ’

(94)

Отсюда

где a — коэффициент, показывающий изменение налоговых ставок при изменении совокупного дохода; а > 0.

Уменьшение величины мультипликатора при прогрессивном налогообложении означает, что и в случае роста, и в случае умень­шения национального дохода налоговая система действует в направлении, противоположном существующим в экономике тенденциям. Если имеет место увеличение национального дохода, то объем налогов увеличивается еще более высокими темпами, что вызывает большее сокращение доходов частных лиц. В ре­зультате происходит уменьшение величины совокупного спроса и, следовательно, снижение величины национального дохода. Если же совокупный доход падает, то сокращение налогов идет еще более быстрыми темпами, что приводит к увеличению до­ходов частных лиц, росту совокупного спроса и последующему увеличению размеров национального дохода.

Таково теоретическое обоснование принципиально иного вари­анта бюджетной политики, получившей название автоматичес­кой бюджетной политики (политики встроенных стабилизаторов). В отличие от дискреционной бюджетной политики политика встро­енных стабилизаторов не требует оперативного вмешательства го­сударства, постоянного маневрирования налогами и государствен­ными расходами.

Встроенные стабилизаторы — это экономические механизмы, которые сами обеспечивают достижение в экономике желаемых целей, так как они гибко реагируют на изменение ситуации в экономике. Такими стабилизаторами выступают ставки налогов и нормативы трансфертных платежей.

Сторонниками автоматической бюджетной политики явля­ются представители монетаризма. В обоснование своих выводов они приводят два аргумента: 1) государство, определяя программу

своих расходов, должно учитывать все потребности общества, а не только колебания величины национального дохода; 2) меры дискреционной бюджетной политики оказывают влияние на экономическую ситуацию не сразу, а по истечении определен­ного периода, т.е. имеет место эффект запаздывания. В резуль­тате вместо стабилизации они могут привести к еще большей дестабилизации экономики.

Политика встроенных стабилизаторов позволяет решать две основные задачи.

Во-первых, достижение макроэкономической стабилизации. В период экономического подъема автоматически увеличивается бремя налогообложения и сокращается величина трансфертных платежей. Это предотвращает дальнейший «перегрев» экономи­ки. В период же спада сокращается налоговое бремя и возрастают трансфертные платежи. Это увеличивает совокупный спрос и спо­собствует выходу экономики из кризиса.

Во-вторых, обеспечивается сбалансированность государст­венного бюджета в пределах одного экономического цикла. В период спада увеличивается дефицит государственного бюдже­та, а в период подъема, напротив, обеспечивается его положи­тельное сальдо. В целом же в пределах цикла государственный бюджет будет сбалансирован.

Следует отметить, что кейнсианцы также обосновывали не­обходимость автоматической бюджетной политики. В частно­сти, использование встроенных стабилизаторов рассматривалось в работах А. Хансена. Однако, в отличие от монетаристов, кейнсианцы все же считали, что одна только автоматическая бюджетная политика не может решить всех проблем, и поэтому она должна дополняться мерами дискреционной политики.

Концепция профицита в условиях полной занятости

При проведении политики профицита, направленной на дос­тижение полной занятости, встает вопрос об оценке ее результа­тивности. Но эта проблема достаточно сложна в силу того, что не всякий дефицит государственного бюджета связан с активной бюд­жетной политикой. Наряду с таким дефицитом (его можно на­звать активным) существует и пассивный дефицит. Его особен­ность состоит в том, что он возникает не в результате действий государства, а в связи со снижением величины национального дохода в частном секторе экономики. Снижение инвестицион­ной активности субъектов частной экономики дает соответствую­щий мультипликативный эффект, проявляющийся в сокращении национального дохода. Это приводит к сокращению налогообла­гаемого дохода, а следовательно, к уменьшению общей величины налоговых поступлений. Если предположить, что вначале бюджет был сбалансирован, то в результате такого снижения появится дефицит государственного бюджета, равный /А Y.

Существование наряду с активным пассивного бюджетного дефицита осложняет оценку результативности бюджетной по­литики. Для решения этой проблемы предложена концепция про­фицита. Она исходит из того, что для каждого уровня дохода условие равновесия может быть записано следующим образом:

/= 5+ В = 5+ (Н - Г), (95)

где I — частные инвестиции;

S — частные сбережения;

В — бюджетный избыток (т.е. положительное сальдо государственного бюджета), равный разности между объемом налоговых поступ­лений Н и государственными расходами Г.

Так как объемы сбережений и налогов являются функциями национального дохода, можно записать условие равновесия, при котором национальный доход находится на уровне, обеспечи­вающем полную занятость:

/=5'_р+В_р = 5'_р+(Н_р-П, (96)

где 5_р, В_р, Н_р - соответственно частные сбережения, профицит и налого­вые поступления в том случае, когда национальный доход находится на уровне, обеспечивающем полную занятость.

Из данного условия равновесия вытекает следующий вывод: та нагрузка, которая ложится на частные инвестиции для достиже­ния полной занятости, тем больше, чем больше величина профици­та, иначе говоря, возможность достижения полной занятости тем меньше, чем больше величина профицита. Это условие содержит необходимые критерии для оценки результативности бюджетной по­литики, для оптимизации структуры государственного бюджета.

При выборе различных вариантов бюджетной политики оп­тимальным будет признан такой вариант, который обеспечивает достижение полной занятости при наиболее низком уровне про­фицита.

Концепция бюджетного избытка в условиях кейнсианской модели получила широкое распространение в США, Великобри­тании, Канаде и ряде других стран.

Неоконсервативный вариант бюджетной реформы

К концу 1970-х гг. кейнсианская концепция бюджетной по­литики в значительной мере была дискредитирована. Дефицит государственного бюджета в западных странах к этому времени приобрел хронический характер. Надежды на возможность обес­печить циклическую стабилизацию бюджета не оправдались. Бюджетный дефицит, возрастая в периоды спадов производства, не уменьшался в фазе подъема.

В этих условиях сторонники экономики предложения высту­пили с требованием проведения радикальной бюджетной рефор­мы. Во-первых, с их точки зрения, она должна была обеспечить сбалансированный государственный бюджет за счет сокраще­ния «непроизводительных», «расточительных» (с точки зрения неоконсерваторов) социальных расходов. При этом следует заме­тить, что о сокращении военных расходов речи не шло, напро­тив' предполагалось их резкое увеличение. Во-вторых, было вы­двинуто требование значительного сокращения налогового бремени на частный бизнес для стимулирования совокупного предложения.

Предложенный проект налоговой реформы вызвал серьезные возражения со стороны многих экономистов. Они считали, что снижение налогов приведет не к уменьшению, а к еще большему увеличению дефицита государственного бюджета. Сторонники же экономики предложения, не соглашаясь с этим, утверждали, что уменьшение налоговых ставок на прибыль предприятий со­здаст условия для роста инвестиций и обеспечит увеличение со­вокупного дохода. Следовательно, налогооблагаемый доход уве­личится и абсолютная величина налоговых поступлений в государственный бюджет возрастет. В качестве обоснования та­ких выводов используется кривая Лаффера (рис. 29).

По оси ординат откладывается величина доходов государ­ства от поступления налогов (D), по оси абсцисс — величина налоговой ставки (НС) в процентах.

Эта кривая показывает, что увеличение налоговой ставки до определенного момента обеспечивает рост налоговых поступле­ний в государственный бюджет. Точка X на оси абсцисс характе­ризует оптимальную ставку налога, при которой достигается максимальная сумма налоговых поступлений. Дальнейшее же увеличение ставки налога вызывает все большее сокращение на­логовых поступлений, поскольку подрываются стимулы к инве­стициям у предпринимателей и к производительному труду у наемных работников. Лаффер пришел к выводу, что оптималь­ная ставка налога на прибыль составляет 34—35%.

Соответственно рекомендациям теоретиков экономики пред­ложения в 1980-е гг. в США была проведена крупномасштабная налоговая реформа, которая привела к снижению ставок налого­обложения доходов корпораций и физических лиц. Результаты реформы достаточно противоречивы. С одной стороны, удалось создать условия для активизации частного бизнеса, что во мно­гом способствовало экономическому подъему в 1980-е гг. С дру­гой стороны, проблема дефицита государственного бюджета не только не была решена, но еще больше обострилась. «Рейгано­мика» характеризовалась самыми большими величинами бюд­жетного дефицита в США в течение предыдущих 50 лет. В нача­ле 1990-х гг. дефицит федерального бюджета продолжал расти и в 1992 г. достиг рекордной цифры - более 290 млрд долл.

Аналогичная картина наблюдалась и в Великобритании, ко­торая также провела бюджетную реформу в соответствии с реко­мендациями теоретиков экономики предложения. Только дваж­ды во второй половине 1980-х гг. консервативному правительству М. Тэтчер удалось добиться положительного сальдо государствен­ного бюджета. Однако в 1990-е гг. началось резкое увеличение бюджетного дефицита, величина которого намного превысила максимальные его значения в период использования кейнсиан­ской модели.

Таким образом, реализация рекомендаций, основанных на кривой Лаффера, лишь обострила проблему бюджетного дефицита. Сторонники экономики предложения были вынуждены признать, что кривая Лаффера не имеет непосредственного практического значения и ее следует понимать только в теоретическом плане. Она показывает существование оптимальной ставки нало­гообложения, но ее конкретная величина зависит от экономиче­ской ситуации. Если в данный момент у субъектов экономики преобладают оптимистические ожидания, то оптимальная ставка налогообложения увеличивается. На рис. 30 дана графическая ил­люстрация такого положения (точка А"смещается вправо).

Если же у экономических субъектов преобладают пессими­стические ожидания, то оптимальная ставка налогообложения уменьшается. Графически эта ситуация представлена на рис. 31 (точка X смещается влево).

Налоговые системы различных стран предполагают разные ставки основных видов налогов. В табл. 3 приведены данные о размере налоговых ставок в экономически развитых странах.

Налоговые ставки (межстрановое сопоставление), %

Страна	Налог на прибыль корпорации	Подоходный налог
		Минимальная ставка	Максимальная ставка
Россия	24	13	13
США	35	15	39,6
Япония	37,5	10	50
Франция	34	12	56,8
Великобритания	25-35	20	40
Германия	50	19	53
Австрия	20	10	50
Бельгия	39	25	55
Дания	34-40	40	60
Италия	36	10	50
Нидерланды	40-35	35,1	60
Норвегия	23,1	26	53,5
Финляндия	25	25,8	57,8
Люксембург	10	10,5	58,8
Швеция	30	33	65

Приведенные данные свидетельствуют о том, что представ­ление об оптимальной ставке налогообложения в различных стра­нах разное.