6. Экономика общественного сектора

Формы и методы взаимодействия рынка и государства. Общественные товары в рыночной экономике. Равновесие в сфере производства общественных благ. Общественное благосостояние. Общественный выбор. Финансирование и производство товаров и услуг в общественном секторе экономики. Социальная помощь. Общественное страхование.

Государственное регулирование экономики - это система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера стабилизации и приспособления экономики к изменяющимся условиям.

Общий перечень возможных направлений государ­ственного вмешательства в экономику выглядит до­вольно развернутым:

• разработка «правил игры» для субъектов рыноч­ной экономики;

• создание государственного сектора и управление им;

• перераспределение доходов;

• разработка и реализация программ развития эко­номики;

• борьба с искусственной монополией и регулирова­ние естественных монополий;

• контроль над ценами и заработной платой;

• регулирование учетной ставки;

• установление сроков, норм и методов амортиза­ции;

• регулирование налогов;

• эмиссионная деятельность;

• стимулирование внешнеэкономической деятельно­сти, фирм и компаний;

• защита интересов национального капитала (тамо­женная политика, льготы, гарантии).

Методы государственного регулирования экономи­ки делятся на: правовые, административные, экономи­ческие.

Правовое регулирование состоит в установлении го­сударством правил и норм поведения фирм-производи­телей и потребителей. Система законодательства опре­деляет формы и права собственности, условия заключе­ния контрактов и функционирования фирм, взаимные обязательства в области трудовых отношений профсою­зов и работодателей и др.

Административное регулирование включают в себя меры по регулированию, лицензированию, квотирова­нию и т. д. С помощью системы административных мер осуществляется государственный контроль над ценами, доходами, учетной ставкой, валютным курсом.

Административное регулирование является формой прямого регулирования экономики. Прямые методы регулирования заключаются в административном воз­действии на функционирование и результативность де­ятельность хозяйствующих субъектов. Среди методов прямого ГРЭ преобладают различные формы целевого финансирования секторов экономики, регионов, фирм в виде субвенций или субсидий, включающих дотации, пособия, а также льготных кредитов.

Прямо воздействовать на экономику государство мо­жет и через инвестиции в определенные отрасли хозяй­ства. Инвестирование может идти по двум направлени­ям: 1) развитие государственного предприниматель­ства — осуществляется в капиталоемких и малорен­табельных отраслях, например, таких как угольная про­мышленность, железнодорожный и водный транспорт, содержание автомобильных дорог. Для обеспечения высокого уровня развития экономики государство осу­ществляет инвестирование в отрасли, обеспечивающие научно-технический прогресс, а также проведение на­учных исследований и подготовку квалифицированных кадров; 2) субсидирование предприятий негосударствен­ного сектора, предоставление им товаров, услуг по низ­ким ценам.

Административные средства регулирования в разви­тых странах с рыночной экономикой используются в незначительных масштабах. В ряде стран сфера действия административных мер ограничивается областью охра­ны окружающей среды, социальной защиты населения. Однако в критических ситуациях их роль сильно возра­стает, например во время войны, критического положе­ния в экономике. Самыми крупномасштабными госу­дарственными административными акциями по регули­рованию экономики в послевоенных Западной Герма­нии и Японии были денежная реформа и разукрупне­ние ведущих концернов.

Экономические методы предполагают воздействие на характер рыночных связей и расширение рыночного поля в рамках национального образования через влия­ние на совокупный спрос, совокупное предложение, сте­пень концентрации капитала, структуризацию эконо­мики и социальных условий, использование факторов экономического роста. Экономические методы относят­ся к методам косвенного регулирования и включают:

1) Финансовую политику — предполагает использо­вание бюджетно-налогового и фискального механизма для достижения национально-экономических и соци­альных целей. Государственный бюджет — это дохо­ды и расходы центрального правительства и местных властей. Главным инструментом мобилизации финан­совых средств для покрытия государственных расходов являются налоги. Они также широко используются для воздействия на деятельность субъектов хозяйства и со­циальной стабилизации.

В первую очередь интерес пред­ставляет не фискальная, а регулирующая роль налогов. Государственное регулирование при помощи налогов зависит от выбора налоговой системы, высоты налого­вых ставок, а также видов и размеров налоговых льгот.

2) Денежно-кредитную политику — предполагает ис­пользование метода косвенного воздействия Централь­ного банка на элементы рыночного механизма и, преж­де всего, оптимальность денежного обращения. При по­мощи средств денежно-кредитной политики государство стремится изменить соотношение спроса и предложе­ния на финансовом рынке в желаемом направлении.

3) Программирование, прогнозирование и плани­рование — их применение связано с усложнением хо­зяйственных связей и необходимостью использования комплексных методов в достижении кратко, средне— и долгосрочных целей. Объектами таких целевых про­грамм являются отрасли, регионы, социальные условия, направления научных исследований и т. д. Программы бывают обычные, целевые, чрезвычайные.

Где уровень экономического развития высок, необ­ходимая степень регулирования рынка может быть дос­тигнута только экономическими средствами, и прежде всего косвенными формами регулирования. И наоборот: там, где степень развитости экономической системы не­высока, где существуют искажения в рыночной систе­ме, без административного вмешательства государства в рыночные отношения не обойтись.

Таким образом, экономическая политика правитель­ства — это определенная регламентация норм и правил поведения хозяйственных субъектов посредством эко­номического инструментария.

Инструментами ГРЭ являются:

1. В кредитной политике:

• нормирование обязательных банковских резервов. Обязательные резервы - это часть суммы депози­тов, которую коммерческие банки должны хранить в виде беспроцентных вкладов ЦБ. Нормы обяза­тельных резервов устанавливаются в процентах от объемов депозитов. Увеличение нормы резервов ведет к сокращению денежной массы, и наоборот;

• варьирование учетной ставки банковского процента (ставки рефинансирования). Учетная ставка ре­финансирования — это ставка процента, по кото­рой ЦБ выдает кредиты коммерческим банкам. По­вышение учетной ставки ведет к сокращению пред­ложения денег в экономике, а ее снижение — к увеличению предложения денег;

• проведение операций на валютном рынке. Этот инструмент денежного регулирования предполагает покупку или продажу ЦБ страны государственных ценных бумаг. Покупая ценные бумаги у коммер­ческих банков, ЦБ тем самым увеличивает денеж­ные ресурсы коммерческих банков, повышая их кредитные возможности, и способствует предло­жению денег. Эффект от продажи ценных бумаг — обратный.

2. В бюджетной политике:

• регулирование государственных расходов;

• осуществление государственных закупок;

• выпуск государственных внутренних займов;

• поддержка и регламентирование государственно­го предпринимательства.

3. В фискальной политике:

• регулирование налогового обложения имущества граждан и юридических лиц;-

• введение муниципальных налогов.

4. В социальной политике:

• регулирование минимальных ставок оплаты труда;

• установление размеров пенсий, пособий по безра­ботице и т. д.

5. Во внешнеэкономической политике:

• законодательное установление ставок таможенных пошлин, обменных курсов валют;

• использования иностранных займов, инвестиций и валютных ограничений.

Все приведенные методы и инструменты государствен­ного регулирования необходимо использовать комплек­сно, так как применение какого-либо одного из методов не может оказать положительного эффекта.

Для ГРЭ существуют ограничения. Например, в ры­ночной экономике недопустимы любые действия госу­дарства, разрушающие рыночный механизм (тотальное директивное планирование, административный контроль над ценами и др.)- Однако государство не должно пол­ностью отказаться от планирования. Планирование на уровне предприятий, регионов и даже народного хозяй­ства в форме национальных целевых программ являет­ся необходимым элементом рыночной экономики. Но не надо забывать, что рынок во многом является само­регулирующейся системой, и в основном влиять на него следует косвенными, экономическими методами.

Общественный сектор нуждается в сбалансированности своего развития, т.е. установлении равновесия. Его развитие должно быть сбалансировано с учетом роста всей экономики, с позиций распределения ресурсов внутри самого общественного сектора, а также сбалансированности государственного бюджета.

Равновесие в общественном секторе устанавливается главным образом с помощью сознательно и целенаправленно проводимой государством бюджетно-финансовой политики (дискреционной фискальной политики). Равновесный объем общественных благ будет осуществим при равенстве предельной полезности (предельной выгоды) общественных благ с предельными затратами на них.

Финансово-бюджетный механизм и, прежде всего, государственный бюджет, играет в уравновешивании спроса и предложения общественных благ такую же роль, как ценовой механизм в установлении рыночного равновесия.

Равновесие в общественном секторе в связи с большой ролью государственного бюджета часто называют бюджетным равновесием. Концепция бюджетного равновесия раскрывает природу и сущность механизма создания и распределения, общественных благ, и с учетом коллективного характера их потребления, отражает необходимость использования принудительных и обязательных инструментов воздействия на субъектов хозяйствования для обеспечения возможности формирования общественных благ.

Следует отметить отличительные особенности бюджетного равновесия в общественном секторе. Таковыми являются:

1. Бюджетное равновесие, фискальная эквивалентность базируются на принципе соотношения социальных затрат и социальных выгод (а не на коммерческой выгоде). Это принцип является приоритетным в сфере производства и потребления многих видов общественных благ (безопасность народа, его здоровье, фундаментальные научные открытия и др.).

2. Ярко выраженный, принудительный характер установления финансовой сбалансированности и финансирования с принципом единой кассы (единого котла). Доходы от налоговых поступлений включаются в общую сумму, расходуются на социально-экономические приоритеты.

3. Существует разрыв во времени и пространстве между оплатой населением общественных благ с помощью налогов, изымаемых государством в бюджет, и их использованием. Затраты на общественные блага отделены от получаемых выгод (например, обучение).

4. Объективно обусловленная посредническая роль государства в регулировании спроса и предложения общественных благ. Уравновешивание спроса и предложения осуществляется не напрямую путем рыночного обмена экономического блага на доход, а опосредованно. Государство одновременно выполняет функцию уплаты за общественное благо и функцию его поставщика.

5. Общественный сектор одновременно выполняет функцию уплаты за соответствующее благо и функцию его поставщика. Бюджетное равновесие не опирается на принцип обратной связи, наиболее эффективно реализуемый с помощью рынка.

Равновесие спроса и предложения чистых благ(например, национальная оборона), устанавливается исключительно с помощью государственного бюджета.

Однако оно не исчерпывается бюджетным равновесием. Равновесие спроса и предложения многих смешанных общественных благрегулируется с помощью других механизмов. Например, исключаемые социально-значимые блага (услуги культуры, здравоохранения) попадают как в сферу бюджетного финансирования, так и могут быть объектом смешанного финансирования.

Чтобы исключить возможности манипулирования финансовыми средствами и не допустить остаточного подхода к финансированию здравоохранения и социального обеспечения, достижение равновесия на эти блага осуществляется с помощью социальных платежей (специальных взносов) и специальных фондов, не включаемых непосредственно вгосударственный бюджет.

Эти фонды функционируют за счет целевых социальных платежей, что создает финансовую и правовую гарантию автономности. Социальные платежи являются разновидностью целевых специализированных налогов. Они предназначены для финансирования социальных программ и формирования соответствующих фондов.

С 1 января 2001 года страховые взносы на обязательное государственное социальное страхование уплачиваются в составе единого социального налога. В настоящее время ЕСН составляет 26% от величины дохода. При этом 20% направляется в федеральный бюджет (в том числе в Пенсионный Фонд РФ), 2,9% - в Фонд социального страхования РФ, 1,1% - в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, 2,0% - в Территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Эти фонды представляют собой самостоятельные финансово- институциональные структуры, образованные путем доверительной передачи им государством своей собственности с целью эффективного управления финансами. Они имеют свои собственные бюджеты. Функционируют на принципах самофинансирования.

В РФ такими фондами являются: фонды пенсионного обеспечения,социального страхования,медицинского страхования.

Фонд социального страхования РФобеспечивает гарантированные государством пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей (Приложение 3) и т.д.

Пенсионный фонд РФ выполняет ряд социально значимых функций: учет страховых средств, назначение и выплата пенсий и социальных выплат для отдельных категорий граждан, выдача сертификатов на получение материнского капитала и др. Средний размер пенсии на 1.03.2009 составляет 4741 рублей (Приложение 4).

Исключаемость социально-значимых общественных благ допускает формирование негосударственных фондов за счет добровольных взносов и частного финансирования. Однако границы замещения общественных финансов частными весьма узки, поэтомуфинансирование за счет госбюджета и государственных внебюджетных фондоврассматривается как надежная гарантия обязательного получения населением определенного объема социально-значимых благ.

В общественном секторе равновесие на смешанные перегруженные и клубные блага (мосты, автодороги, туннели, шлюзы и др.) приближается к частичному рыночному равновесию, вследствие свободы выбора в пользовании этими благами. Устанавливается с помощью сборов и пошлин (квазиналог), которые в меньшей степени обладают чертами налога, и в большей степени чертами цены.

Равновесие на товары и услуги отраслей естественных монополий (квазиобщественные блага) представляет собой равновесие на монопольном рынке. В его основе лежит механизм установления монопольных цен. С помощью механизма цен допускается маневрирование ресурсами и перекрестное финансирование, с тем, чтобы заведомо завышенные цены на некоторые услуги, могли перераспределяться на нерентабельные, малорентабельные услуги (например, высокие тарифы на междугородные, международные почтовые и телефонные услуги покрываю услуги для сельских жителей).

Равновесие на некоторые исключаемые смешанныеобщественные блага (произведения искусства, медикаменты, услуги работников свободных профессий) регулируется спомощью механизма равновесных цен, потоварных налогов (налогов на продажу, акцизных налогов, таможенных пошлин), а также лицензий.

Таким образом, при всем разнообразии частичных равновесий в общественном секторе центральное место занимает равновесие спроса и предложения общественных благ, устанавливаемое с помощью государственного бюджета.

Общественный выборв широком смысле слова рассматривается как поле или простран­ство, где происходит соперничество не только личных интересов, но и различных концепций и программ в отношении общественных благ как сознательное творчество масс. В ходе такого конкурентно­го процесса формируется целостное видение целей и перспектив общественного развития.

Общественный выбор в узком смысле представляет собой как бы политический рынок, который характеризуется тем, что в условиях представительной демократии люди, управляющие государством (выборные представители и чиновники), максимизируя собствен­ное благополучие и преследуя собственные цели, обеспечивают реализацию общественных интересов. Общественный выбор понимается как стихийный процесс действия «невидимой руки», как разновидность борьбы за существование.

Таким образом, обществен­ный выбор — это механизм нерыночного распределения ресурсов для производства общественных благ, который представляет собой про­цесс выявления индивидуальных предпочтений в отношении ко­личества и конкретных видов общественных благ, а также процесс принятия решения в отношении предложения и спроса на блага с помощью политических институтов и политических процессов.

Объектом анализа теории является общественный выбор в условиях как прямой, так и представительной демократии. Поэтому основными сферами ее анализа считаются избирательный процесс, деятельность депутатов, теория бюрократии, политика регулирования и конституционная экономика

Теория общественного выбора— это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.

«Рациональные политики» поддерживают, прежде всего, те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах. Таким образом, теория общественного выбора пытается последовательно провести принципы индивидуализма, распространив их на все виды деятельности, включая государственную службу.

Второй предпосылкой теории общественного выбора является концепция «экономического человека (homo economicus)». Все — от избирателей до президента — руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, т. е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды и издержки, связанные с принятием решений).

В рамках теории общественного выбора основной категорией анализа является индивид, способный принимать рациональные решения, ведущие к выгоде общества в целом. Теория обществен­ного выбора предсказывает, как поведение индивида в различных ролях (например, избирателя или налогоплательщика, лоббиста или кандидата в политические деятели) может повлиять на состояние политического сообщества в целом.

Она характеризует следующие параметры внутренней жизни страны: Степень политической стабильности. Уровень обеспеченности населения. Эффективность потребления населением создаваемых благ. Под потреблением благ понимается не только непосредственное их применение в быту, но и их использование для культурного, интеллектуального и социального развития человека. Для того, чтобы обеспечить оптимальный показатель общественного благосостояния необходимо достигнуть относительного экономического равновесия. Оно характеризуется тем, что увеличение благосостояния одних слоев населения сказывается снижением уровня жизни других слоев. Для того, чтобы сохранялось равновесие Парето необходимо, чтобы производство, потребление и распределение были максимально эффективными.

Объективные факторы общественного благосостояния определяются следующими параметрами: Общий уровень здоровья населения. Степень развитости системы здравоохранения. Система общественного питания. Уровень занятости. Качество и условия труда. Досуг, условия его проведения и качества. Экология. Бытовые и жилищные условия. Личная защищенность каждого отдельного гражданина. Социальная активность и возможности развития личности.