добровільному й обов’язковому порядку) та 2) делеговані їм центральною вла­дою та органами державної влади на місцях.

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відоме у світовій практиці державотворен­ня. Про це йдеться і в Європейській хартії про місцеве самоврядування. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його влас­них повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм раціонально­го використання фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необ­хідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо на низовому адміністративно- територіальному рівні. До того ж сам поділ повноважень місцевого самовря­дування на «власні» та «делеговані» не несе в собі якогось серйозного кон­цептуального навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує згідно з законом, де втілена державна воля народу. Одначе в межах власних повноважень орган місцевого самоврядування діє цілком автономно, а в межах делегованих — під контролем відповідних дер­жавних органів, оскільки делегування повноважень не є формою їх повної передачі на рівень того, кому їх делегують. Ці повноваження залишаються і повноваженнями відповідних державних органів.

Отже, до числа основних завдань органів місцевого самоврядування, го­ловною метою якого є ефективне надання соціальних послуг громадянам, при­йнято відносити такі:

• рішення соціальних проблем на підвідомчій території, зокрема організа­ція системи освіти та охорони здоров’я, забезпечення громадської без­пеки та правопорядку;

• охорона навколишнього середовища;

• забезпечення комплексного розвитку території й місцевого господар­ства, насамперед через систему комунальних служб, які задовольня­тимуть потреби мешканців (електро- та водопостачання, санітарно- епідеміологічної служби, вивіз сміття, комунальний транспорт), а також через виробничі підприємства, розташовані на території;

• реєстрація актів громадянського стану, похоронні послуги, архівна справа, розвиток місцевої інфраструктури культури та дозвілля (музеї, театри та кінотеатри, місця відпочинку тощо).

5. Взаємодія органів державної влади з органами

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Однією з найважливіших практичних проблем для органів місцевого само­врядування є розмежування повноважень між ними та державними органами влади, які діють на місцях. Можна виділити дві класичні моделі їх взаємовідно­син. Насамперед це модель партнерства (partnership model) і агентська модель (agency model).

Перша з них була обґрунтована ще в XIX ст. у працях англійського теоре­тика Дж.С.Міля. Вона асоціюється переважно з такими країнами, як СІЛА, Швейцарія, Нідерланди, політична система яких була сформована «знизу до­гори», тобто шляхом поступового об’єднання різноманітних місцевих громад. Модель партнерства, відповідно до своєї назви, розглядає відносини місцевої та державної влади як відносини рівноправних партнерів, які переслідують спільні цілі, надаючи необхідні соціальні послуги населенню. У такому підході місцеве управління розуміють насамперед як «органічний елемент самовира­ження відповідної місцевої громади»⁹⁸, завдяки якому мешканці мають змогу організувати у своїх інтересах необхідні їм служби. Подібна модель припускає наявність невеликих і компактних муніципальних одиниць, наділених знач­ною автономією в різних сферах, зокрема і в галузі фінансів.

Відносини між центральною і місцевою владою у рамках агентської моделі розглядають як підпорядковані відносини агента і принципала, тобто акценту­ють на домінуючій ролі центру у відносинах з місцевим управлінням. Місцеві органи вважають інструментом, за допомогою якого центральний уряд реалі­зовує свій політичний курс та соціальну політику на місцях. Як аргумент на ко­ристь цієї моделі відзначають, що центральні влади, висловлюючи загальнона­ціональні інтереси, мають вагомий мандат, а також широкий кругозір і знання, необхідні для прийняття важливих політичних рішень. Крім того, підкреслю­ють, що місцева влада є «всього лише адміністративним засобом управлінських функцій на місцях»⁹⁹ і націлена не стільки на забезпечення місцевого представ­ництва, скільки на надання послуг. Держава покликана забезпечувати визна­чені її політикою стандарти послуг, що їх надають громадянам, також вона має повне право керувати і спрямовувати діяльність місцевого управління.

Зауважимо, що зазначені концепції мають абстрактно-теоретичний харак­тер. Адже практично в жодній сучасній державі взаємовідносини державної і місцевої влади не можна описати лише з погляду якоїсь однієї моделі, тому що в різних сферах ці взаємовідносини можуть проявлятися по-різному.

Не випадково останнім часом у науковій літературі з’явилася нова модель взаємовідносин між державними і місцевими органами. У її основі лежить прин­цип взаємозалежності. Одним із основоположників цієї моделі є англійський до­слідник P.A. В. Роде¹⁰⁰. Він вважає, що для відносин центральних і місцевих орга­нів влади характерні як деякий ступінь їх незалежності, так і взаємозалежність. Вони визначаються реальним владним потенціалом сторін, наявними ресурсами (особливо фінансовими), які є в їх розпорядженні, і засобами політичного тиску. Чималу роль у цих відносинах може відіграти особистий фактор, правильний вибір конкретної стратегії. Оскільки сьогодні центральний уряд не здатний ціл­ком контролювати місцеве управління, він будує відносини з останнім на основі переговорів, компромісів й обміну інформацією. Концепція партнерства перед-

⁹* the Blackwell Encyclopedia of Political Institutions (1991), edited by Vernon Bogdanor. Oxford, UK;

Cambridge, Mass.: Blackwell Reference. — P. 81.

⁹⁹ Там само. — P. 82.

^,00Rhodes R. W. A. Tensions in the Territorial Politics of Western Europe. — Frank Cass, London, 1987.

бачає більш рівноправні відносини центральної та місцевої влади, ніж агентська модель. Водночас остання може бути більш динамічною й ефективною, ніж мо­дель партнерства. Вона дає можливість координації та розмежування функцій та діяльності влад різних рівнів, проводячи диференціацію їх відповідальності залежно від конкретної сфери діяльності.

5. МОДЕЛІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Як ми зазначали, моделі організації місцевого самоврядування в демократич­них країнах є різними. Найбільш розповсюдженою в соціальних науках є так звана конституційно-правова класифікація місцевого самоврядування. В її основі лежить система взаємовідносин місцевих органів влади по горизонта­лі і по вертикалі. Так, розподіл влади «по горизонталі» передбачає розподіл компетенцій між різними видами державних органів одного рівня. Розподіл «по вертикалі» означає розмежування сфер діяльності та повноважень між аналогічними органами одного виду, які діють на різних рівнях територіальної організації держави. Згідно з цим, у світовій практиці прийнято виділяти такі моделі місцевого самоврядування: англосаксонську, континентальну і радян­ську. Ці моделі характеризують політичну та соціокультурну специфіку країн та відповідають їх основним правовим системам.

У рамках англосаксонської моделі, яка дістала поширення у Великій Бри­танії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, місцеві представницькі органи формально діють автономно в межах наданих їм повноважень і пряме підпо­рядкування нижчих органів вищим відсутнє. Крім того, для цієї моделі харак­терна відсутність на місцях уповноважених центрального управління, які б опікали представницькі органи, обрані населенням окремих адміністративно- територіальних одиниць. Недаремно для позначення місцевого самовряду­вання у законодавстві країн, які дотримуються цього типу муніципальних інститутів, прийнято термін «local government», «local self-government», який перекладають як «місцеве урядування», «місцеве самоврядування», що вказує на один із критеріїв відмежування від державних органів влади —- локальний, місцевий характер діяльності.

Поряд із представницькими органами в країнах з англосаксонською сис­темою (насамперед у США) населення може обирати й ряд службових осіб. Значні повноваження тут часто надають комісіям (комітетам) місцевих пред­ставницьких органів, які відіграють важливу роль у підготовці та прийнятті окремих рішень. Контроль за діяльністю місцевих органів в англосаксонських країнах здійснюють в основному непрямим шляхом: через центральні мініс­терства, а також через суд. При аналізі місця й ролі місцевих органів урядуван­ня в політичній системі головний акцент звичайно роблять на тому, що вони є складовою частиною механізму держави.

У більшості країн світу (континентальна Європа, франкомовна Африка, Латинська Америка, Близький Схід) набула поширення континентальна мо-

дель місцевого управління. Вона ґрунтується на поєднанні прямого державного управління (державної адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. Родоначальницею цієї моделі є Франція, тому її ще називають «французькою». Специфіка моделі сягає своїм корінням в історію цієї країни, коли головною опорою королівської влади були вповноважені представники монарха на міс­цях, а не органи місцевого самоврядування комун. Континентальна модель, як зазначає французький дослідник І. Мені, нагадує ієрархічну піраміду, де відбу­вається передача різних директив та інформації і в рамках якої на центральну владу активно працює ціла серія агентів на місцях¹⁰¹. Зазначену модель також характеризує певна підлеглість нижчих ланок вищим.

Потрібно зазначити, що в розвинених демократіях різниця між двома роз­глянутими вище моделями не має принципового характеру. Можна навіть гово­рити про певне зближення між ними (особливо з урахуванням муніципальних реформ у Франції і Великій Британії 1980-их років). Обидві моделі базуються на багатьох подібних принципах, і органами місцевого самоврядування тут є пред­ставницькі органи, що їх формує населення через вільні й загальні вибори.

Місцевому самоврядуванню в ряді демократичних країн (Австрія, Німеч­чина, Японія) властива подібність як з англосаксонською, так і з континен­тальною моделлю, при цьому деякі специфічні риси уможливлюють своєрідні «змішані», «гібридні» форми управління на місцях.

Варто зазначити, що в багатьох країнах так званого «третього світу», що лише стають на шлях демократичного розвитку, запозичена англосаксонська або континентальна модель часто служить лише своєрідним фасадом, зовнішньою оболонкою все ще авторитарного за своєю суттю політичного процесу, в рамках якого волевиявлення громадян на виборах часто має несамостійний характер, а отже, годі й говорити про реальну представницьку функцію місцевої влади.

Зазначимо, що принципово відрізняється від цих двох моделей так звана «радянська» модель. Але вона становить здебільшого не стільки практичний, скільки науковий інтерес. Дана модель була характерна перш за все для Радян­ського Союзу та інших країн «світової системи соціалізму», а також для окре­мих держав, які розвивались і орієнтувалися на соціалістичну перспективу. Нині вона зберігається в тій чи іншій формі лише в деяких країнах, які продов­жують вважати себе соціалістичними (В'єтнам, Китай, КНДР, Куба). Окремі риси «радянської» моделі можна простежити і в деяких країнах СНД.

В основі «радянської» моделі лежить заперечення принципу розподілу влади та проголошення повновладдя представницьких органів (рад) на від­повідній території. Насправді для радянської моделі були властиві «паперо­ве» народовладдя і повна підпорядкованість місцевих рад по вертикалі, опі­ка бюрократичного партійного керівництва та примусова участь громадян у місцевих справах. Хоч ради і називали повновладними органами, реальна влада належала партійним організаціям, які функціонували на різних рівнях адміністративно-територіального розподілу та приймали всі важливі рішення.

“"Meny Yves. Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. — Oxford: Oxford University Press, 1998. — P. 263-312.

Як показав, зокрема, досвід Радянського Союзу, за такої системи відбувається своєрідне зрощування державного, радянського апарату з партійним при пов­ному домінуванні останнього. На практиці місцеві ради підміняють значною мірою їхніми виконкомами, які, в свою чергу, виконують рішення партійного керівництва. При «радянській» моделі місцевого самоврядування депутати не володіють політичною владою та фактично не відіграють ніякої ролі в процесі керівництва. Вибори, що їх практикують при такій системі, позбавлені будь- якого реального змісту та покликані лише демонструвати час від часу «солі­дарність» народу з партією, що керує. В процесі своєї демократичної трансфор­мації країни Східної Європи практично відмовились від «радянської» моделі, переважно взявши на озброєння континентальну модель місцевого самовря­дування як найбільш близьку до їхних правових систем.

Досить цікавим та гнучким в залежності від місцевих традицій є досвід організації місцевої влади в США. Тут законодавчо описані і діють чотири мо­делі місцевого самоврядування: «сильний мер — рада», «слабкий мер — рада», «рада — професійний менеджер» та так звана комісійна модель¹⁰².

Отже, за першою системою, мер, якого обирає громада (як правило, на чо­тири роки), одноосібно призначає та звільняє муніципальних урядовців, від­повідає за формування та виконання місцевого бюджету, самостійно вирішує багато інших питань поточного управління, володіє правом відкладеного вето на рішення ради, яке може бути подолане лише кваліфікованою більшістю го­лосів членів останньої. При «сильному» мері, як правило, функціонує широ­кий штат професійних політиків. Наочно ця модель представлена на рис. 14.1.

Рис. 14.1. Модель «сильний мер — рада»

У деяких містах США трапляється система, яку позначають як «слабкий мер — рада». Вона зародилася в XIX ст. і частково успадкована від Великої Британії. У межах цієї системи функції мера, якого найчастіше обирає муні-

^l02Straayer J. A. American State and Local Government. Columbus: A Bell and Howell Company, 1983. — P. 278.

ципальна рада, обмежені до представницьких та контрольних функцій. Управ- ління місцевими справами у такому випадку здійснюють в основному через систему міжгалузевих комітетів (див. рис. 14.2). Ця модель успішно працює в умовах невеликих громад, які функціонують переважно на основі добросусід­ських відносин. Водночас вона непридатна для великих міст, які потребують політичного та адміністративного лідера.

Рис. 14.2, Модель «слабкий мер — рада»

Своєрідна модель «рада — професійний менеджер» отримала розповсюд­ження переважно в американських містах середніх розмірів. У рамках цієї сис­теми обраний найчастіше самою радою мер не користується реальною владою, виконуючи в основному представницькі функції. Реальну виконавчу владу тут здійснює професійний менеджер, якого муніципальна рада наймає на визна­чений термін і який керує роботою всього виконавчого апарату. Він, зокрема, наймає та звільняє керівників усіх муніципальних відділів та служб, вносить у раду свої пропозиції з питань міського управління. Функції муніципальної ради та мера за такої системи значною мірою мають політичний характер, оскільки вони визначають загальну політичну лінію муніципалітету, прийма­ють постанови та бюджет, які реалізує менеджер. Ця модель спрямована на те, щоб побудувати управління містом за такими принципами, за якими функці­онує ефективна приватна корпорація, відокремивши при цьому політику від адміністрації. Її перевага полягає в тому, що виконавчі функції тут здійснює професіонал, добре обізнаний з проблемами міського управління. Крім того, вона дозволяє сконцентрувати увагу мера на стратегічних та політичних пи­таннях міського розвитку, звільнивши його від виконання тих, які поглинають основну частину часу і вимагають високої компетенції в галузі функцій опера­тивного управління адміністративним апаратом. Тип управління «рада — про­фесійний менеджер» представлений нарис. 14.3.

Рис. 14.3. Модель «рада — професійний менеджер»

І, нарешті, комісійна модель припускає вибір невеликого числа коміса­рів (як правило, три, п’ять, сім), яким належать усі представницькі та вико­навчі функції місцевого самоврядування. Засідаючи як колективний орган (комісія), комісари виконують роль міської ради з усіма функціями пред­ставницької влади. Однак кожен комісар є ще й керівником департаменту, тобто виконує функції виконавчої влади між засіданнями ради. Але коли ко­місія виступає як представницький орган влади, головування в ній здійснює один із членів, якого вважають мером. Зазначимо, що він позбавлений права «вето», а його адміністративні повноваження не виходять за межі департа­менту, яким він керує. Як працює т.зв. комісійна модель самоврядування, видно з рис. 14.4.

Рис. 14.4. Комісійна модель самоврядування

Безсумнівним достоїнством цієї моделі є можливість прямої участі грома­дян в управлінні місцевими справами. До її недоліків можна віднести те, що

жоден з комісарів не несе загальної адміністративної відповідальності за стан справ, а також труднощі з вибором мера, який володіє необхідною кваліфіка­цією і навичками.

5. СУЧАСНИЙ СТАН МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Проголошення України незалежною державою відкрило можливості для пе­ребудови суспільства та системи влади на більш раціональних і демократич­них засадах. Це визначило необхідність корінних конституційних реформ, важливе місце серед яких займає реорганізація влади на місцях. У процесі утвердження української незалежної держави дедалі ставало очевиднішим, що більшість питань соціально-економічного розвитку, не втрачаючи свого загальнодержавного значення, має прямий стосунок до повсякденного життя людей і повинні вирішуватися насамперед у місцях проживання громадян, за їх безпосередньої участі.

Зазначимо, що проблеми та все ще недосконалий стан місцевого самовряду­вання в Україні великою мірою зумовлені історичною спадщиною та традиціями радянської системи влади. Наша країна все ще перебуває в процесі її демократи­зації, включно з місцевим врядуванням. Перед нею, як і перед іншими посттота- літарними країнами, постало питання: «З чого почати? Негайно оголосити міс­цеві вибори чи спочатку запровадити законодавчі зміни?» Україна, як і більшість країн Східної та Центральної Європи, пішла першим шляхом. 18 березня 1990 р. обрали органи місцевої влади, і тільки потім, 7 грудня цього ж року, Верховна Рада Української РСР ухвалила Закон «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»¹⁰³.

Отже, на місцеві ради поширили ряд ознак, притаманних лише органам місцевого самоврядування: чітко визначили повноваження кожної ланки рад і демократичний договірний порядок їх перерозподілу по вертикалі, скасували підпорядкування рад та їх виконкомів по вертикалі тощо. Але одним із най­більш недосконалих положень цього Закону було те, що відповідні ради народ­них депутатів визначали і як представницькі органи державної влади, і одно­часно як головну ланку місцевого самоврядування, тобто як представницькі органи влади місцевої громади.

Така невизначеність органів місцевої влади призвела до наступного етапу реформування системи місцевого самоврядування. Його правовою основою став Закон України від 5 березня 1992 р. «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»¹⁰⁴. Згідно з ним місцеві ради народ­них депутатів усіх рівнів були звільнені від здійснення державного управління на місцях. Цю функцію покладали на місцеві державні адміністрації на чолі з представником Президента України як глави державної виконавчої влади, яких призначили в райони й області, а також у міста Київ та Севастополь.

^,ОЇДив.: Відомості Верховної Ради У РСР. — 1990. — № 2. — ст. 5; http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/

laws/main.cgi?page=3&nreg=533-12 ^,<мТам само.

Внаслідок цього лише місцеві ради низового або так званого базового рів­ня (сільські, селищні, міські) досягли певних успіхів на шляху перетворення їх на справжні органи місцевого самоврядування. Що ж до районних та обласних рад, а також Київської та Севастопольської міських рад, то вони, діючи поряд з відповідними державними адміністраціями, майже втратили свою правову, організаційну та матеріально-фінансову автономію і перетворилися на мало- значущі «представницькі органи регіонального самоврядування».

Найбільш важливим став етап реформи місцевих рад на принципах місце­вого самоврядування, започаткований Законом України від 22 лютого 1994 р. «Про формування місцевих органів влади і самоврядування»¹⁰⁵. В ньому є низ­ка принципових положень, які певною >іірою наближають Україну до моде­лі місцевого самоврядування, де були би враховані як національні традиції, так і світовий досвід. Так, у цьому Законі послідовно проводена ідея, що міс­цеве самоврядування потрібно здійснювати на всіх рівнях адміністративно- територіального поділу України, а не тільки на рівні населених пунктів. Крім цього, документ зберігав інститут рад як органів місцевого самоврядування, на які додатково можна покладати й функції органів державної влади. 1, нарешті, цей Закон вже не передбачав інститутів місцевих державних адміністрацій на чолі з представниками Президента України — головами цих адміністрацій. Це призвело до повернення районним і обласним, Київській і Севастопольській міським радам права утворювати свої виконавчі органи, на які також поклада­ли деякі функції органів державної виконавчої влади.

Наступним етапом реформування місцевого самоврядування стало під­писання Президентом та Верховною Радою України 1995 року унікального з правової точки зору документа — Конституційного Договору¹⁰⁶, який тимча­сово, до прийняття нової Конституції, поставили врівні з Основним Законом. Чинна Конституція, а також загалом українське законодавство могли застосу­ватися лише в частині, що не суперечила цьому Договору. Цей документ став інструментом для нової спроби відновити вертикаль державної виконавчої влади. На базі виконкомів обласних та районних рад утворили систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі знизу догори, аж до центральних виконавчих органів, а самоврядування формально залишилось лише на рівні населених пунктів.

Отже, основи функціонування інституту місцевого самоврядування за­клали в законодавстві 1990-1992 рр. Проте їх конституційно не закріпили, що призвело до відновлення деяких рис радянської моделі влади в 1994-1995 рр. Тому розвиток місцевого самоврядування надалі був неможливим без при­йняття Конституції, яка би закріпила існування цього інституту в Україні й визначила в загальних рисах деякі повноваження його органів.

^,лПро формування місцевих органів влади і самоврядування. Закон України від 22 лютого 1994 року // Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 22. — ст. 145; N»26. — ст. 217.

'"‘Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядуван­ня в Україні. Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 року // Голос України. — 1995. — 10 червня.

Конституція 1996 р. визнає і гарантує місцеве самоврядування в Україні. Проте, на жаль, розділ XI «Місцеве самоврядування» прописаний у ній досить невдало. Зокрема, у статті 140 Конституції не знайшли відображення положен­ня Європейської Хартії про місцеве самоврядування стосовно «реальної спро­можності» місцевого самоврядування вирішувати місцеві справи «під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».

Певним позитивним кроком у цьому напрямку став Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 1997 року¹⁰⁷. Хоча і цей документ не є досконалим, у ньому вперше чітко зафіксували, що первинним суб’єктом міс­цевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є тери­торіальна громада села, селища, міста; вона є також складовою частиною сис­теми місцевого самоврядування (попередні закони надавали пріоритет радам та їх органам). Перелік основних принципів, на яких здійснюють місцеве само­врядування, доповнений у Законі двома дуже важливими принципами: дер­жавною підтримкою та гарантією місцевого самоврядування, а також судовим захистом прав місцевого самоврядування. Були також розширені права членів територіальної громади у частині, що стосується їх безпосередньої участі у ви­рішенні питань місцевого самоврядування — шляхом запровадження місце­вих ініціатив та громадських слухань. Чи не найвагомішим здобутком Закону став розподіл усіх повноважень на власні (самоврядні) та делеговані, тобто державні, що і є однією з головних ознак місцевого самоврядування.

У 1999 р. прийняли ще один важливий для становлення місцевого самовряду­вання документ — Закон України «Про місцеві державні адміністрації»¹⁰⁸, в якому визначали не тільки організацію, повноваження та порядок діяльності цих орга­нів місцевого управління, а й їх відносини з органами місцевого самоврядування. Згідно з Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» сучасна модель організа­ції влади на місцевому рівні має такий вигляд (див. рис. 14.5).

Отже, сучасна практика місцевого врядування в Україні поєднує пряме державне управління на місцях та власне інститути місцевого самоврядуван­ня. Це свідчить про те, що Україна прямує до континентальної моделі місцево­го самоврядування. Можна також стверджувати, що в основу діяльності укра­їнських органів самоврядування покладена система «сильний мер — рада».

Однак чи не найгострішою проблемою формування ефективного та спроможного місцевого самоврядування в країні, як і в багатьох інших сфе­рах суспільного життя, є розрив, суперечності поміж законодавчим забез­печенням діяльності місцевого самоврядування та реальною практикою його запровадження. Зокрема це стосується взаємодії місцевого державного управління та самоврядування. Українське законодавство проголошує їх рів­ноправні партнерські відносини. Але на практиці ми можемо констатувати

^Ю7Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верхо­вної Ради, — 1997. — ^ 24. — ст. 170.

^10вГІро місцеві державні адміністрації. Закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради. — 1999. — № 20-21. — ст. 190.

домінування місцевих державних адміністрацій, їх втручання (особливо на обласному рівні) у справи органів самоврядування. Це зумовлює перш за все відсутність чіткого розмежування повноважень та компетенцій між органа­ми влади на місцях. Крім того, існування на обласному рівні симбіозу місце­вих та державницьких за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому рівні та гальмує процес становлення дієздатного місцевого самоврядування в Україні.

Українське місцеве самоврядування, безумовно, й надалі потребує рефор­мування та вдосконалення. У цьому сенсі певні позитивні зрушення пов’язують з адміністративно-територіальною реформою, яка, крім змін адміністративно- територіального поділу країни¹⁰⁹, також передбачає ліквідацію районних держад­міністрацій та зведення функції обласних держадміністрацій до контролю за до­триманням законодавства органами місцевого самоврядування. Усе це, на думку ініціаторів реформи, сформує гнучку та ефективну систему управління на засадах децентралізації державної влади та значно підвищить роль місцевого самовряду­вання у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення.

Втім, самі собою інституціональні та законодавчі нововведення або зміна виборчої системи для місцевої влади з мажоритарної на партійно-пропорційну, яка діє з виборів 2006 року, не є гарантією формування демократичного, дієвого та повноцінного місцевого самоврядування в Україні. Актуальне значення для його формування має процес демократизації суспільно-політичної системи та становлення громадянського суспільства, особливо на місцевому, локальному рівні. Саме ці процеси сприятимуть розвитку місцевої демократії та форму­ванню територіальних громад не як статистичної кількості населення у межах її певної адміністративно-територіальної одиниці, а як колективу громадян зі своїми потребами та інтересами, об’єднаних навколо вирішення актуальних соціально-економічних питань свого села, селища, міста, області або регіону.

ВИСНОВКИ

Ефективне місцеве самоврядування є невід’ємною частиною демократичної системи організації влади, «однією з головних підвалин будь-якого демокра­тичного режиму» (Європейська хартія місцевого самоврядування).

У межах демократичної політичної системи існують різні підходи та моделі місцевого самоврядування, що їх визначають історичні, політичні та культур­ні традиції та особливості розвитку країн, їх адміністративно-територіальний устрій. Отже, в сучасних демократіях не існує єдиної стандартної або універ­сальної моделі організації місцевого самоврядування, хоча можемо говорити про його базові спільні принципи, що їх реалізують у демократичній системі організації влади на місцях.

"^Пріоритетним заходом реформування є створення 3-рівневої системи адміністративно-терито­ріальних одиниць: громада — район — регіон. При цьому реформування територіального устрою треба здійснювати «знизу догори», тобто перетворення відбуватимуться на рівні громад та райо­нів, оскільки саме на цих рівнях потрібно надавати найбільшу кількість послуг громадянам.

Наявність різних концептуальних підходів до розуміння та практики міс­цевого самоврядування пов’язана також з різними способами взаємодії місце­вої представницької влади громади з органами державної влади, а також впли­вом на історичну практику державного будівництва двох основних парадигм місцевого самоврядування — громадської та державницької.

З погляду організації інститутів основою місцевого самоврядування є те­риторіальні громади, розміри та кількість яких не залежать від площі держав та кількості населення. Крім влади базового рівня, у деяких країнах існують проміжні територіальні структури і відповідні їм органи керування.

Оптимальним варіантом взаємодії інститутів публічної влади на місцях є модель партнерства та взаємозалежності, згідно з якою відносини центральних і місцевих органів влади характеризуються як певним ступенем їх незалежнос­ті, так і взаємозалежністю, і визначаються реальним владним потенціалом сто­рін, наявними ресурсами (особливо фінансовими), які є в їх розпорядженні, і засобами тиску.

Найбільш розповсюдженою у світі є континентальна модель самовряду­вання, яка ґрунтується на поєднанні на місцях державного управління та міс­цевого самоврядування. Вона набула поширення не лише у більшості розвине­них країн, а й у країнах, що трансформують свою політичну систему на шляху демократизації.

Питання формування повноцінних та дієвих інститутів місцевого само­врядування набувають особливої актуальності для колишніх комуністичних країн. Реформа місцевого самоврядування є у цьому контексті невід’ємним компонентом демократизації політичної системи, організації влади та всього суспільного життя.

Самі собою інституціональні та законодавчі нововведення або зміна ви­борчої системи для місцевої влади з мажоритарної на партійно-пропорційну, як це запровадили з виборів 2006 року в Україні, не є гарантією формування демократичного, дієвого та повноцінного місцевого самоврядування в Укра­їні. Актуальне значення для його формування має процес демократизації суспільно-політичної системи та розвиток місцевих громад, загалом станов­лення громадянського суспільства, особливо на місцевому, локальному рівні.

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ

1. Чому становлення місцевого самоврядування є необхідною передумовою для розвитку демократії?

2. Як співвідносяться між собою місцеве самоврядування та місцеве управління?

3. Державницька та громадська концепції місцевого самоврядування є лише теоріями. Як Ви вважаєте, чому? Сформулюйте теоретичні та практичні передумови становлення цього інституту в Україні.