ратизму та цілісності країни, які є можливими для кожної держави (і нашої зокрема), особливо ж у періоди політичної та економічної нестабільності.

Ось чому, починаючи з XIX ст., державницька теорія місцевого самовря­дування, як більш затребувана, набула великого поширення в науці і практиці. Пояснюється це також закономірностями історичного суспільно-політичного розвитку. Період ХУІІІ-ХІХ століть у Європі був часом активного форму­вання націй-держав, а логіка націєтворення передбачала адміністративно- централізовані впливи держави в її політиці національного об’єднання та уні­фікації, зокрема у мовній та освітній політиці.

Згідно з державницькою теорією, місцеве самоврядування розглядали як механізм державної влади на місцях. Самоврядування зводили до покладання на місцеву громаду (або, точніше, на виборні органи) завдань державного ке­рування. З цього погляду будь-яке управління та публічна політика — справа державна, і головний зміст місцевого самоврядування полягає не у відокрем­ленні від держави, а в підпорядкуванні її інтересам і цілям.

Державницький підхід до місцевого самоврядування активно формували ні­мецькі вчені XIX сторіччя Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст. Цей підхід був історич­но виправданим у контексті історичного об’єднання Німеччини. Втім, як довела іс­торична практика авторитарних та тоталітарних держав XX сторіччя, радикальна політика державного централізму зводить нанівець існування повноцінного інсти­туту місцевого самоврядування, а відтак і головних підвалин місцевої демократії.

Певною модифікацією громадської і державної концепцій є так звана громадсько-державницька парадигма. Згідно з нею, місцеві органи влади не за­лежні від держави лише в суто громадських справах, які не належать до сфе­ри державних інтересів. Що ж до політичної сфери, то тут вони виступають як органи держави, що виконують її функції й наділені її повноваженнями. Відпо­відно до цього й ті справи, що їх покликані вирішувати органи місцевого са­моврядування, часто поділяють на так звані «власні» й «делеговані». Якщо при вирішенні «власних» справ, на думку прихильників цієї парадигми, органи міс­цевого самоврядування мають діяти самостійно й незалежно від державних ор­ганів, підкоряючись тільки закону, то вирішення «делегованих» справ повинно здійснюватися під адміністративною опікою відповідних державних органів.

Загалом сьогодні в багатьох європейських демократичних країнах (Італія, Німеччина, Швейцарія, Норвегія та інші) досить поширені погляди на місцеве управління як на цілковито автономну сферу управління в системі демокра­тичної влади. Це країни, де історично склався територіальний федералізм, а органи місцевої влади мають високий ступінь самостійності у врядуванні.

3. Організаційна основа місцевого самоврядування.

БАЗОВИЙ ТА ПРОМІЖНИЙ РІВНІ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ

У більшості західних країн із розвиненою системою самоврядування останнє не є результатом раціональної, єдиної для всієї країни політичної творчості, а

становить історично сформовану структуру, згодом закріплену в конституці­ях і законах. Звідси систему місцевого самоврядування можна розглядати не тільки з теоретичної точки зору, а і з позицій організації її інститутів. Втім, від­разу варто наголосити, що в сучасних демократіях не існує єдиної стандартної або універсальної моделі організації місцевого самоврядування. Можна, проте, говорити про його базові спільні принципи, що їх реалізують у демократичній системі організації влади на місцях, зокрема:

• право громадян на участь в управлінні державними справами, яке найбільш повно та безпосередньо може здійснюватись саме на місцевому рівні;

• виборність представницьких органів влади місцевої громади на основі загальнодемократичних принципів вільних та загальних виборів, а та­кож рівності учасників виборчого процесу;

• згадуваний принцип субсидіарності.

Головне в демократичному самоврядуванні — це надати колективам ад­міністративно-територіальних одиниць можливість самостійно й ефективно вирішувати питання місцевого значення. Адже ніхто краще, ніж мешканці цих населених пунктів, не знає їхніх потреб, бажань, інтересів.

Тому організаційною основою місцевого самоврядування (або владою ба­зового, низового рівня) є відповідна територіальна громада (комуна в Бель­гії, Данії, Німеччині, Нідерландах; муніципалітет у Греції, Іспанії, Португалії; містечко в Ірландії і частково в Англії; округ в Англії та Шотландії) як певна форма самоорганізації громадян, мешканців відповідних адміністративно- територіальних одиниць у місцях їх традиційного проживання, яку наділяють правом самостійно і під свою відповідальність вирішувати всі питання місце­вого значення у межах, наданих національним законодавством. Відразу зазна­чимо, що пріоритет територіальної громади в системі місцевого самовряду­вання також прямо закріплений у ст. 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних по­ложень чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) визначає територіальну громаду села, селища, міста як «первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій та повноважень».

Кількість і розмір округів влад базового рівня надзвичайно різноманітні в різних країнах Європи. Це видно з таблиці 14.1.

Таблиця 14.1

Кількість і територія муніципалітетів у різних країнах Європи

Країна	Розмір країни (кв. км)	Кількість муніципалітетів	Середній розмір (кв. км)
1	2	3	4
Бельгія	30500	586	52,0
Велика Британія	244000	444	549,5

і

1	2	3	4
Греція	132000	5761	23,0
Данія	43000	275	156,4
Ірландія	70300	88	800,0
Іспанія	505000	8150	62,0
Італія	301000	8000	37,6
Люксембург	2600	118	22,0
Нідерланди	41200	700	59,0
Німеччина *	248000	8592	29,0
Норвегія	324000	448	723,2
Португалія	92000	305	301,6
Фінляндія	337000	460	732,6
Франція	551000	36600	150,5
Швеція	450000	284	1584,5

* Йдеться про цифри перед об'єднанням Німеччини.

В Україні станом на 1 січня 2001 року налічували 30,5 тисяч населених пунктів, які об’єднані майже у 12 тисяч сільських, селищних та міських рад (муніципалітетів — у європейській термінології). Між тим, як бачимо з табли­ці, наприклад, у Норвегії чи Фінляндії, які за територією лише у 2 рази менші за Україну, налічують лише 450-460 муніципалітетів, а у Швеції, яка за терито­рією лише на третину поступається Україні, менше 300. Деякі європейські екс­перти вважають укрупнення муніципалітетів важливим засобом підвищення ефективності всієї системи місцевого самоврядування⁹⁴. Таке розуміння при­сутнє і в цілях проголошеної в країні адміністративно-територіальної рефор­ми, завданням якої є забезпечення формування базового суб’єкта місцевого самоврядування — територіальної громади, яка повинна мати необхідні фі­нансові та матеріальні можливості для надання населенню соціальних послуг, принаймні на рівні гарантованих державою соціальних стандартів.

Одначе і в цьому питанні не існує уніфікованих підходів або стандартних схем. На процес утворення муніципалітетів та їх розміри впливають насам­перед об’єктивні умови: історичні особливості країн та їхні традиції, певною мірою географічний і демографічний чинники, а також муніципальні рефор­ми, спрямовані на укрупнення низових одиниць. Площі держав і кількість на­селення не впливають на цей процес.

У більшості демократичних країн (як унітарних, так і федеративних) існу­ють так звані проміжні територіальні структури і відповідні їм органи влади й

⁹⁴ Пухтинський М., Толкованов В. Актуальні проблеми імплементації Європейської хартії міс­цевого самоврядування та реформування місцевого самоврядування в Україні II Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні. — Київ: Крамар, 2003. — С. 157.

управління. Основним критерієм визначення проміжного органу управління є можливість його самостійного існування (автономний бюджет, адміністратив­ний контроль над територіальними підрозділами). Такими є органи управління районом, округом, департаментом, графством, областю, провінцією. Для держав із федеративним устроєм ці органи влади виконують роль «подовжених рук» урядів федеральних земель, в унітарних державах — виконавчих органів уряду.

Кількість і розмір округів влад проміжного рівня також надзвичайно різна в різних країнах Європи. Це наочно демонструє таблиця 14.2.

Таблиця 14.2.

Влади проміжного рівня в європейських країнах: кількість одиниць та їх територія

Країна	Розмір країни (кв. км)	Кількість влад проміжного рівня	Середній розмір (кв. км)
Бельгія	30500	9	3389
Велика Британія1	244000	65	3754
Данія	43000	15	2867
Ірландія	70300	31	2268
Іспанія	505000	52	9712
Італія	301000	95	3168
Нідерланди	41200	12	3433
Німеччина2	248000	328	756
Норвегія	324000	19	17053
Франція	551000	100	5510
Швеція	450000	25	18000

Примітки:

1. Йдеться не тільки про графства, шотландські райони Великої Брита­нії, а також про метрополітенські зони Великого Лондона та Північної Ірландії, які не є місцевими владами.

2. Йдеться про цифри перед об'єднанням Німеччини.

При порівнянні таблиць 14.1 та 14.2 звертає на себе увагу той факт, що не в усіх країнах є проміжний рівень. Очевидно, існує певний зв’язок між числом рівнів у системі місцевого управління і розмірами одиниць, які його утворю­ють. Тенденцію до створення проміжних рівнів управління найбільш чітко можна простежити в країнах, подібних до Франції та Італії, де муніципальні одиниці відносно невеликі з погляду як розмірів, так і кола діяльності. У Ве­ликій Британії, де кількість населення окремих муніципалітетів у середньому складає більше ніж 100 тис. осіб, роль проміжного рівня управління менш зна­чуща. У північних країнах, муніципалітети котрих одні з найбільших у Євро-, пі, ситуація неоднозначна. Наприклад, у Данії, Норвегії, Швеції, де проміжні

органи управління в основному займаються питаннями, пов’язаними з охо­роною здоров’я і лікарнями, останнім часом наявна тенденція до скасування цього рівня і передачі відповідних функцій частково центральній, а частково місцевій владі. У Фінляндії ж подібна проміжна система відсутня взагалі. За­мість неї розвинулася широка мережа міжмуніципальної кооперації за спеці­альними напрямками (охорона здоров’я, вища освіта, планування тощо).

14.4. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ПРОБЛЕМА

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В СУЧАСНІЙ ДЕРЖАВІ

Сучасний етап державно-правового будівництва в Україні позначений інтен­сивним і болісним пошуком принципово нових рішень на шляху демократич­них перетворень у всіх сферах життя держави та суспільства. Серед численних проблем, які потребують якнайшвидшого вирішення, є проблема децентралі­зації влади як історичного спадку жорсткого адміністративного централізму радянської політичної системи.

Процес децентралізації влади в основному пов’язаний з загальносвіто­вими тенденціями розповсюдження демократії та демократизацією суспіль­ного життя. Втім, варто зазначити, що децентралізація влади не є самоціллю або модним віянням, тим паче вона не повинна вести до втрати ефективності урядування, а радше навпаки — забезпечувати підвищення його ефектив­ності через раціоналізацію організації системи влади та її наближення до реальних потреб та інтересів людей. До того ж, як зазначалось, політичні процеси централізації влади мали своє історичне виправдання, особливо на етапі формування суверенних націй-держав. Саме централізація влади стала консолідуючим чинником, який сприяв виникненню в Європі XVIII-XIX сто­річ національної держави з властивою їй системою захисту населення від не­бажаного зовнішнього впливу і гарантіями необхідного рівня політичної та соціальної стабільності. Одначе централізація державної влади у своїх край­ніх проявах мала і негативні наслідки. Це виявилося, зокрема, у характерних рисах жорсткого адміністративного централізму та політичного контролю, що знайшли своє втілення у тоталітарних режимах XX ст. В таких жорстких етатистських (від франц. d'etat — держава) режимах годі й говорити про демократичну форму організації влади.

З початком демократизації в СРСР та у Східній Європі наприкінці 1980-х років стало очевидним, що системні зміни залишаються неефективними, доки не буде здійснено децентралізацію влади і не будуть сформовані повноцінні та ефективні інститути місцевого самоврядування. Цей процес, який у пост­комуністичних умовах співпадає з демократизацією політичної системи та суспільного життя, передбачає делегування центральним урядом певних по­вноважень на місцевий рівень з метою оптимізації практичного вирішення пи­тань загальнонаціонального значення, а також втілення в життя специфічних регіонально-локальних програм.

Сьогодні прийнято розрізняти два типи децентралізації — адміністратив­ну (яка є синонімом до поняття «деконцентрація») і демократичну. Адміністра­тивна децентралізація означає розширення компетенції місцевих адміністра­тивних органів, які діють у межах цієї компетенції самостійно і до певної міри незалежно від центральної влади, хоча вищеназвані місцеві органи й призна­чає центральний уряд (так звані інститути намісництва). Навпаки, демокра­тична децентралізація передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, коли місцеві справи вирішують не представники централь­ного уряду, а особи, обрані самим місцевим населенням.

Обґрунтування необхідності децентралізації, на думку французького до­слідника Ж.Веделя, має двоякий характер. По-перше, «децентралізація, пе­редаючи безпосередньо до рук зацікавлених осіб керівництво справами, має позитивні якості демократичного характеру», причому демократизм «є значно більш реальним у місцевих масштабах, ніж у загальнонаціональному»⁹⁵. По- друге, «децентралізоване керівництво, якщо тільки воно забезпечене необхід­ними засобами та умовами, є менш громіздким і значно практичнішим, ніж централізоване керівництво»⁹⁶. Для ефективної децентралізації необхідно на­ділити територіальні громади та їх представницькі органи влади чітко визна­ченою компетенцією та адекватними засобами вирішення питань, що входять у цю компетенцію, надати їм можливості формувати власні інститути уря­дування, обмежити дріб’язковий бюрократичний контроль за їх діяльністю з боку центральних влад.

Як показує досвід демократичного розвитку, децентралізація в сучас­ному світі є органічним поєднанням окремих елементів вищезазначених типів, а також елементів централізму. Як правило, вона виявляється в на­ціональних моделях організації місцевої влади, що враховують історичний досвід, політичні і національно-культурні традиції певних держав. Напри­клад, у федеративних державах (США, Німеччині, Швейцарії) децентралі­зація полягає в поєднанні зовнішньої цілісності з внутрішньою різнома­нітністю на рівні місцевого самоврядування (штати, землі, кантони та інші адміністративно-територіальні одиниці з внутрішньою диференціацією форм і розмаїттям у системах управління), а розподіл функцій і компетенції між федеральним урядом і місцевими структурами є суттєвим елементом у системі поділу і балансу влад. Щодо унітарних держав (Франція, Швеція, Японія та інші), то децентралізація у них втілюється встановленням кіль­кох адміністративних рівнів. Наприклад, у Швеції їх існує три (держава, лени, комуни), у Франції — чотири (держава, регіони, департаменти, ко­муни). Причому французька модель децентралізації, запроваджена 1982 р., дала змогу за порівняно короткий термін досягти необхідної рівноваги між владою, призначеною центром в особі префекта, та владою, що її обрало населення. Це дало змогу подолати надмірну централізацію при збереженні унітарного устрою держави.

⁹⁵ Ведель Ж. Административное право Франции. — Москва, 1973. — С. 87.

⁹⁶ Там само.

Попри всі відмінності, притаманні різним моделям децентралізації, їм властиві спільні ознаки, що водночас є принципами ефективного демократич­ного самоврядування, а саме:

• чітке законодавче розмежування функцій та повноважень між різними рівнями управління;

• невтручання держави у сферу суверенних прав земель, областей, регіонів;

• подолання патерналізму через запровадження принципів діалогу і спів­праці на різних рівнях соціального управління;

• самостійність місцевих органів влади у фінансовій сфері за фінансової підтримки органів місцевого і регіонального самоврядування з боку держави;

• законодавче закріплення горизонтальних і вертикальних взаємовідно­син у сфері соціального управління.

Застосування цих принципів на практиці, їх постійний розвиток і удоско­налення забезпечують децентралізоване прийняття рішень, котре, як зафіксо­вано у «Всесвітній декларації місцевого самоврядування» (1985 р.)> «зменшує перевантаження центру, а також поліпшує та прискорює урядові дії, надає життєвості новим інститутам і збільшує ймовірність того, що створені служби за сприятливих умов підтримуватимуться та розвиватимуться»⁹⁷.

У демократичній країні децентралізація влади, розвиток місцевого само­врядування має чималу ефективність. Децентралізація керівництва сприяє зміцненню державно-політичної стабільності. Зокрема, вона відбувається за рахунок адекватного вираження місцевих інтересів, посилення соціалізації на­селення, його загальнонаціональної ідентифікації, збільшення кількості зворот­них зв’язків і комунальної щільності в політичній системі, диференціації й ефек­тивності загальнонаціональної політики у регулюванні суспільних конфліктів.

Проте слід зазначити, що при здійсненні децентралізації управління не існує однозначно визначеного переліку завдань, покладених на місцеве само­врядування. Компетенція і самостійність органів місцевого самоврядування обмежені тими питаннями, вирішення яких не беруть на себе ні центральні, ні місцеві державні органи. Крім того, вищі державні органи мають право контро­лювати законність і доцільність заходів і рішень, прийнятих органами місце­вого самоврядування. Нарешті варто врахувати, що органи самоврядування мають у своєму розпорядженні обмежені фінансові можливості, хоча у них є і власні джерела прибутків (наприклад, місцеві податки та збори), вони можуть претендувати на частку в загальнодержавних податкових надходженнях. Крім того, фінансова залежність органів місцевого самоврядування, яка обмежує їх розвиток, посилюється в результаті того, що частину місцевих прибутків по­криває центральна державна влада й органи державної влади на місцях.

Прийнято розрізняти два види завдань, що стоять перед органами місце­вого самоврядування: 1) які перебувають безпосередньо в їх компетенції (у

'^л Всесвітня декларація про місцеве самоврядування. Прийнята Всесвітньою асоціацією місце­вого самоврядування на XXVII Міжнародному Конгресі 23-26 вересня 1985 р. // Місцеве га регіональне самоврядування в Україні. — Київ, 1994. — Вип. 1-2/6-7. — С. 67.