14. Місцеве самоврядування в контексті сучасної демократії

1. Сутність і еволюція поняття «місцеве самоврядування» 14.2. Основні теоретичні підходи до місцевого

САМОВРЯДУВАННЯ

14.3. ОРГАНІЗАЦІЙНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.

БАЗОВИЙ ТА ПРОМІЖНИЙ РІВНІ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ 14.4. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ПРОБЛЕМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В СУЧАСНІЙ ДЕРЖАВІ

5. ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ З ОРГАНАМИ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 14.6. МОДЕЛІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

14.7. СУЧАСНИЙ СТАН МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В

УКРАЇНІ

1. СУТНІСТЬ І ЕВОЛЮЦІЯ ПОНЯТТЯ «МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ»

У сучасних умовах модернізації українського суспільства, трансформації по­літичної системи України однією з найважливіших проблем є становлення місцевого самоврядування. Без розвитку і зміцнення цього інституту як важ­ливої повноцінної ланки системи демократичної влади не може бути й мови про утвердження демократичної, соціальної, правової держави та розвиненої інфраструктури громадянського суспільства.

Історія місцевого самоврядування своїми витоками сягає періоду антич­ності. Ще давньогрецький філософ Арістотель відзначав: у давніх демократі­ях громадяни управляли самі в тому розумінні, що всі управляли, і, у свою чергу, були керовані. Більшого поширення місцеве самоврядування набуло в ХІ-ХУст., коли за феодальної доби в Європі існували князівства, герцогства, графства, міста, парафії та інші місцеві форми врядування. Цей процес був пов’язаний з розвитком торгівлі, завдяки чому в першу чергу зростали міські громади, багато з них діставали статус напівсуверенних одиниць, що заклада­ло основу місцевої автономії.

Особливе значення у цей час також мало розповсюдження в Європі так званого магдебурзького права (XIII ст.), яке встановлювало порядок діяльності органів самоврядування, закріплювало права міських станів, цехів, суду, ку­пецьких об’єднань, регламентувало питання опіки, благоустрою міст, торгівлі, спадкування, а також оподаткування населення, громадського порядку тощо.

У ході розбудови європейських суверенних держав у ХУІ-ХУІІІ ст. від­бувалося підпорядкування міст та інших менших форм місцевих урядувань центральній державній владі. Тому місцева влада почала набувати форми ад~

міністративних підрозділів центрального уряду. Але попередній автономний розвиток міст став підгрунтям для існування прав місцевих громад /а роз- витку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду загалом окреслив роль органів місцевого самоврядування як органів з надання місцевих послуг і вирішення місцевих проблем.

Магдебурзьке право — феодальне місь- ке право, що його сформували в Європі у XIII cm. за назвою німецького міста Магдебург, яке отримало привілеї са- моврядування ще 1188 р. Було розпо- всюджене у Східній Пруссії, Сілезії Польщі, Литві, Білорусі та Україні, де першими містами магдебурзького пра- ва були Львів(1356), Кам’янець-Поділь- ський (1374), Луцьк (1432) та Київ (1497). Проіснувало до XVII-XIX сторіччя. При- чинами поступового занепаду практики магдебурзького права у Європі були про- цеси централізації феодально дрібних державних утворень в національні дер-

жави, часто у формі абсолютних монархій, не зацікавлених в окремих центрах влади. На фото: Хартія міських прав 1355 року Хоста-на-Майні (сучасного району Франк- фурта-на-Майні, Німеччина) (фото з Вікіпедії).

Отже, історично під місцевим самоврядуванням розуміють місцеве управ­ління, що його самостійно здійснює населення певної територіальної одиниці.

Концептуальні засади теорії і практики європейського місцевого самовря­дування заклали вчені й політики в період буржуазно-демократичних револю­цій в Європі. Самоврядування пов’язували з прогресивними ідеями виборчого права та представницької станової влади в управлінні громадськими справами. Ці ідеї були своєрідною противагою принципам тогочасного абсолютизму.

Сам термін «самоврядування» вперше вжили в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади відносно держави. 1808р. міністр Пруссії барон фон Штейн використав ідею самоврядування в законі про статути міст, який визначав міську громаду як політичну одиницю. Про­відною ідеєю Штейна була організація міської громади в дусі суспільної само­стійності, через яку громадянин мав відчути себе членом державного організ­му. Цей закон мав велике значення для відродження прусської держави.

Місцеве самоврядування як інститут влади, наближений до його сучасно­го розуміння, сформували в середині XIX ст. Сам термін увів прусський юрист Р.Х. Гнейст для такого управління на місцях, за якого територіальні громади, що історично склалися, були наділені правом самостійно (в межах законів) ви­

рішувати місцеві справи. При цьому в діяльність громад не втручалася цент- ральна державна адміністрація та її чиновники на місцях⁹¹.

Барон фон Штейн (1757-1831) — державний діяч ко- ролівства Пруссії. Його реформи сприяли становлен- ню сучасної системи місцевого самоврядування і одно- часно політиці об'єднання Німеччини.

(Фото з Вікіпедії)

«Місцеве самоврядування» — поняття багатозначне. Тому в концепціях різ­них авторів існують різні його інтерпретації. Так, у багатьох сучасних роботах, присвячених його проблемам (особливо англомовних авторів), традиційне трак­тування самоврядних громад у дусі природно-правової доктрини все частіше за­міняють ідеєю, що місцеве самоврядування є похідним від державної влади.

Але, на наш погляд, слушне не протиставлення цих підходів, а їх розгляд у контексті діалектики співвідношення інтересів частин (територій, місць) та цілого (держави). Особливо це актуально для посттоталітарних країн (зокрема України), коли сама структура цілого, тобто держави, ще формується, не скла­лася остаточно і їй загрожують різні небезпеки. Проте в перспективі демокра­тичного розвитку принцип пріоритетності інтересів держави, очевидно, має доповнювати баланс та гармонізація інтересів центру і територій, держави та її регіонів. Реальною підставою для зняття суперечностей між центром і місця­ми, цілим і окремими його частинами є чітко усвідомлена на політичному рів­ні і врегульована на законодавчому сфера інтересів і, відповідно, компетенцій між першим і другим.

Зазначимо, що такий підхід проголошує й Європейська хартія місцевого са­моврядування, що її прийняла 1985 р. Рада Європи, а Верховна Рада України ра­тифікувала у повному обсязі 15 липня 1997 року. В основу цього документа був закладений принцип субсидіарності, який означає, що питання, які можна ви­рішувати на низових рівнях правління, немає потреби передавати вище. У ст.4 Європейської хартії цей принцип характеризують так: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими владами, які мають найтісніший контакт з громадянами»⁹². Місцевим громадам потрібно довіряти вирішення пи­

^9> Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Мюнхен, 1963. — С. 67-69.

⁹² Європейська хартія місцевого самоврядування // Європейська хартія місцевого самовряду­вання та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні. — Київ: Крамар, 2003. — С. 72.

тань місцевого характеру, а втручання держави потрібне лише там, де без нього не обійтись. Європейська хартія у ст. З формулює наступну концепцію місцевого самоврядування: «право і спроможність місцевих влад, в межах закону, здійсню­вати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ під їх влас­ну відповідальність та в інтересах місцевого населення»⁹³. Гармонізації місцевої та національної політики досягають по-різному в демократичних державах че­рез різні практики місцевого самоврядування. Демократична держава повинна створити належну правову базу, а також відповідний політичний клімат, коли органи місцевого самоврядування одержать необхідну їм повноту влади, а та­кож здатність її здійснювати.

2. ОСНОВНІ ТЕОРЕТИЧНІ ПІДХОДИ ДО МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Наука про місцеве самоврядування почалася зі спроби дати відповідь на за­питання: чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної влади функцію урядування, чи, навпаки, останні міцно вмонтовані в державний механізм і виконують функції органів держави на місцях?

Оскільки однозначної відповіді на це непросте питання досі немає, про­довжують існувати й здійснюють свій вплив на практику державного будівни­цтва дві основні теорії: громадська та державницька.

Прибічники громадської теорії місцевого самоврядування схильні розгля­дати територіальний колектив (громаду) та його представницькі органи як дже­рело і суб'єкти такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною владою». Найбільш активно думка про організацію влади в громадах та її співвідношення з державною владою почала розвиватися в середньовічній Європі. Її розвиток був пов’язаний з прагненням окремих місь­ких громад, в яких набирав силу торговельно-промисловий капітал, вийти з-під владного та юридичного впливу землевласників. Останні, звичайно, намагалися не допустити цього. Звідси народжувалась ідея про перевагу громади та її права над державою, тому що громади історично формувались раніше від неї.

Отже, прихильники громадської теорії протиставляли діяльність органів самоврядування державному управлінню. Сутність самоврядування вони вба­чали в тому, що в його компетенцію входить здійснення місцевими громадами поставлених самим собі завдань. Відтак, органи самоврядування були для них органами не держави, а місцевої громади. Втім, подібні погляди на місцеве са­моврядування проіснували відносно недовго. По-перше, протиставлення гро­мади та держави не сприяло його зміцненню. По-друге, згідно з цим підходом, територія держави повинна складатися з територій незалежних одна від одної самоврядних громад, чого не відбувалося на практиці. По-третє, прихильники громадської теорії місцевого самоврядування, хотіли вони того чи ні, концеп­туально виправдовували прояви місцевого егоїзму, а з ними — і загроз сепа­

95. Там само. — С. 71-78.