1.3. Роль государства в финансовом оздоровлении и банкротстве предприятий

Разрушительные для экономики последствия банкротства пред­принимателей, как бы последние ни назывались — купцы, банки­ры, заводчики, фермеры, фабриканты, — остро проявились уже в

22

момент возникновения и становления рыночных отношений. И с первых же шагов активную роль здесь стало играть государство.

Несостоятельность и разорение предпринимателей препятству­ют нормальному развитию экономики, нарушают социально-поли­тическую стабильность и создают напряженность в обществе, чре­ватую бунтами и иными формами насильственного неповинове­ния, лишают государство возможности полноценно выполнять свои функции.

Наличие в правовой системе государства института конкурсно­го права имеет огромное значение как для права, так и для эконо­мики страны, поскольку его нормы направлены на исключение из оборота субъектов, не способных осуществлять рентабельную дея­тельность, а также на восстановление финансового состояния юри­дических лиц, испытывающих временные финансовые сложности. Все это способствует оздоровлению экономики, недопущению кризиса неплатежей и функционирования неплатежеспособных предприятий.

В истории развития российского института банкротства иссле­дователи выделяют три этапа: дореволюционный, советский, со­временный.

Нормы дореволюционного конкурсного права характеризуются высокой степенью разработанности с точки зрения интересов как должника, так и кредиторов. Этот этап мы рассмотрели в п. 1.1.

Советское конкурсное право развивалось в течение непродол­жительного времени — периода нэпа — и может быть охарактери­зовано как аномальное, прежде всего потому, что от участия в от­ношениях были полностью отстранены кредиторы. Со свертывани­ем нэпа положения о несостоятельности, содержащиеся в ГК РСФСР и ГПК РСФСР, перестали применяться.

Советское право отказалось от регулирования отношений, свя­занных с несостоятельностью, поскольку существование этого ин­ститута несовместимо с господством плановых начал в экономике. В результате на протяжении многих десятилетий функционирова­ли убыточные предприятия, поддерживаемые за счет государствен­ного финансирования и периодического списания долгов.

Современный этап развития института банкротства в России начинается с Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 623 «О ме­рах по'поддержке и оздоровлению несостоятельных государствен­ных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур».

19 ноября 1992 г. был принят Закон РФ № 3929-1 «О несостоя­тельности (банкротстве) предприятий», в соответствии с которым

23

стало возможным наряду со многими другими процедурами прове­дение конкурсного процесса.

Выделим основные аспекты деятельности государства в развитии института банкротства в современных условиях. Это прежде всего правовой, организационный и финансовый аспекты (рис. 1.2).

Правовой аспект будет рассмотрен нами в п. 1.4. Здесь же оста­новимся подробнее на организационном и финансовом аспектах.

В 1993 г. для реализации государственной политики по преду­преждению банкротства и финансовому оздоровлению неплате­жеспособных предприятий при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом было создано Феде­ральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (постановление Правительства РФ от 20 сентября 1993 г. № 926). Впоследствии оно было преобразовано в Федеральную службу Рос­сии по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН) (постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 537), при этом существенно возросла роль ФСДН в системе государственного управления, значительно расширился круг ре­шаемых задач и уровень полномочий.

В дальнейшем приоритетной задачей ФСДН становится фи­нансовое оздоровление предприятий-должников, что нашло свое отражение в Положении о Федеральной службе России по финан­совому оздоровлению и банкротству, утвержденном постановле­нием Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 301, а также отрази­лось в уточнении названия Федеральной службы. Согласно этому положению. Федеральная служба России по финансовому оздоров­лению и банкротству (ФСФО) представляла собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функдии, предусмотренные законодательством Российской Феде­рации о финансовом оздоровлении и несостоятельности (банкрот­стве) организаций.

Федеральная служба осуществляла возложенные на нее функ­ции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы и представителей на соответствующих территориях.

К основным задачам ФСФО относились:

S разработка и реализация мероприятий по финансовому оздо­ровлению и реструктуризации неплатежеспособных органи­заций;

S проведение государственной политики по предупреждению банкротства лиц, осуществляющих в соответствии с граждан-

24

Аспекты деятельности

Задачи государства

Правовой

Разработка и совершенствование норма­тивно-правовой базы института банкротства

Организационный

Создание структур в системе государствен­ного управления для мониторинга финансо­вого состояния предприятия, реализации положений законодательства о несостоятель­ности и банкротстве, организации работ по восстановлению платежеспособности пред­приятий или их ликвидации

Финансовый

Создание фондов финансовой поддержки социально значимых несостоятельных пред­приятий с целью их сохранения и финансо­вого оздоровления

Рис. 1.2. Аспекты деятельности и задачи государства в развитии ин

Решение задач

ФЗ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве);

ФЗ от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кре­дитных организаций»;

ФЗ от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об осо­бенностях несостоятельности (банкрот­ства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» и др.

Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО);

арбитражный суд;

саморегулируемые организации арби­тражных управляющих (СРО)

Специализированный фонд ФСФО;

реструктуризация задолженности органи­заций по обязательным платежам в феде­ральный бюджет

ютитута банкротства на современном этапе

ским законодательством предпринимательскую деятельность, а также обеспечение условий реализации процедур банкрот­ства; S исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномоченного обеспечивать защиту интересов Россий­ской Федерации при решении вопросов о несостоятельно­сти (банкротстве) организаций; S разработка и реализация мероприятий по обеспечению ана­лиза финансового состояния организаций и контроля за со­блюдением ими платежно-расчетной дисциплины. В соответствии с возложенными на нее задачами Федсратьная служба принимала участие в формировании и реализации феде­ральных и межгосударственных программ, предусматриваюших мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций. При этом ФСФО организовы­вала привлечение необходимых для этого финансовых средств. в том числе зарубежных инвесторов, и участвовала в рассмотрении вопросов о государственной финансовой поддержке неплатежеспо­собных организации.

Федеральная служба вела учет платежеспособных крупных, а также экономически или социально значимых организаций, фор­мировала перечни таких организаций, анализировала их финансо­вое состояние и представляла в Правительство РФ предложения по финансовому оздоровлению указанных организаций.

ФСФО России приняла ряд распоряжений, в которых опреде­лила порядок проведения систематического анализа (мониторин­га) финансового состояния и учета платежеспособности крупных экономически и социально значимых организаций, к которым от­носятся организации:

• входящие в число ста крупнейших компаний России по ры­ночной стоимости (капитализации);

• имеющие фактическую численность работников, превыша­ющую 10 тыс. человек (для холдинговых компаний — с учетом численности работников дочерних обществ);

• признаваемые в соответствии с Федеральным законом «О ес­тественных монополиях» субъектом естественной монопо­лии, осуществляющим свою деятельность на территории Рос­сийской Федерации, либо субъекта (нескольких субъектов) Российской Федерации;

• признаваемые градообразующими в соответствии с Феде­ральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», име-

26

юшие численность работников не менее 25 % численности работающего населения соответствуюшего населенного пунк­та или численность работников более 5 тыс. человек. Анализ финансового состояния указанных выше организаций проводился территориальными органами и агентствами ФСФО России на основании данных представляемой организациями бух­галтерской (финансовой) отчетности (форм №1,2, 3, 4, 5, поясни­тельной записки).

Оценка финансово-экономического состояния предприятия проводилась в двух аспектах:

S с точки зрения функционирования предприятия как хозяй­ствующего субъекта; S с позиции его ликвидации (возможного банкротства, воз­буждения процедуры банкротства). Финансовый анализ позволял выявлять угрозу банкротства и своевременно проводить систему мер по финансовому оздоровле­нию предприятия.

, Для обеспечения единого методологического подхода при прове­дении анализа финансового состояния предприятий и оценки струк­туры их балансов, а также в целях повышения эффективности прове­дения мероприятий по финансовому оздоровлению неплатежеспо­собных предприятий Федеральная служба разработала и утвердила:

• Методические указания по проведению анализа финансово­го состояния организации (от 23 января 2001 г. № 16);

• Методические положения по оценке финансового состояния предприятия и установлению неудовлетворительной структу­ры баланса (от 12 августа 1994 г. № 31-р);

• типовую форму плана финансового оздоровления (бизнес-плана), порядок его согласования и методические рекомен­дации по разработке планов финансового оздоровления (от 5 декабря 1994 г. № 98-р).

Перечисленные материалы содержат методику расчета показате­лей, включенных в систему критериев для определения неудовлетво­рительной структуры баланса неплатежеспособных предприятий, и оценки реальных возможностей восстановления платежеспособ­ности предприятий, а также определяют некоторые методические подходы к анализу структуры баланса и оценки финансового состоя­ния предприятий.

Помимо анализа финансового состояния организаций-долж­ников, оценки их платежеспособности и участия в финансовом оздоровлении этих организаций Федеральная служба активно участ­вовала в делах о банкротстве должников, для чего ФСФО:

27

• вела списки лии, получивших лицензию арбитражного управ­ляющего и прошедших регистрацию в арбитражных судах;

• представляла по запросу арбитражного суда кандидатуры для назначения арбитражными управляющими;

• готовила предложения по порядку участия от имени Россий­ской Федерации уполномоченных органов и организаций в проведении досудебной санации организации-должника;

• организовывала подбор и подготовку специалистов по анти­кризисному управлению для неплатежеспособных предприя­тий;

• выступала в соответствии с гражданским законодательством представителем кредиторов по денежным обязательствам при рассмотрении арбитражными судами дел о банкротстве организаций-должников;

• участвовала в проведении реструктуризации задолженности организаций-должников по платежам в федеральный бюджет;

• участвовала в обеспечении трудовых прав работников при проведении процедур банкротства.

Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией процедур банкротства, бьш создан Специализированный фонд Фе­деральной службы России по финансовому оздоровлению и банк­ротству. Средства Фонда аккумулировались на счетах в учреждени­ях Центрального банка РФ и формировались за счет:

S средств, поступающих по договорам, заключенным ФСФО с арбитражными управляющими в соответствии с Федераль­ным законом «О несостоятельности (банкротстве)»; s установленных поступлений от продажи имущества органи­заций-должников; S средств, привлекаемых для реализации мероприятий по ре­структуризации и финансовому оздоровлению неплатеже­способных организаций; •/ средств, получаемых в порядке компенсации расходов по обеспечению процедур банкротства в отношении отсутству­ющего должника; s иных поступлений в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации. Средства Специализированного фонда ФСФО направлялись:

• на обеспечение процедур банкротства в отношении отсут­ствующего должника;

• создание дополнительных гарантий деятельности арбитражных управляющих;

• обеспечение организационных, экономических и иных усло­вий, необходимых для реализации процедур банкротства;

28

• реализацию мероприятий по реструктуризации и финансо­ вому оздоровлению неплатежеспособных организаций.

С целью контроля и обеспечения гласности дел о несостоятель­ности (банкротстве) ФСФО вела автоматизированный учет непла­тежеспособных предприятий. В банках данных территориальных отделений, а также департамента регионального развития Феде­ральной службы в числе документов, относящихся к учитываемому неплатежеспособному предприятию, содержатся:

• учетная карта предприятия, если принято решение о призна­нии предприятия неплатежеспособным и имеющим неудов­летворительную структуру баланса;

• акт о признании предприятия неплатежеспособным и име­ющим неудовлетворительную структуру баланса;

• уведомление о признании предприятия неплатежеспособ­ным и имеющим неудовлетворительную структуру баланса;

• заключение по результатам ан&чиза состояния платежеспо­собности и структуры баланса предприятия, на основании которого было принято решение;

• баланс предприятия, на основании которого было принято решение.

Федеральная служба России проводила работу по изучению и обобщению отечественной и зарубежной практики применения законодательства о несостоятельности (банкротстве), участвовала в разработке международных договоров по проблемам несостоятель­ности (банкротства).

ФСФО информировала общество о своей деятельности, выпус­кая официальное издание «Вестник Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству».

На этапе становления института банкротства в современной России ФСФО выполнила свою организующую роль и была упраз­днена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Ее функ­ции переданы Федеральной налоговой службе РФ.

Важное место в институте банкротства занимает арбитражный суд как правоприменительный орган, реализующий законодатель­ство о банкротстве в рамках правового поля.

К задачам судопроизводства в арбитражном суде относятся сле­дующие:

• зашита нарушенных или оспариваемых прав и законных инте­ресов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфе­ре предпринимательской и иной экономической деятельности;

• обеспечение доступности правосудия;

29

• справедливое публичное судебное разбирательство в установ­ленный законом срок независимым и беспристрастным судом;

• укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической дея­тельности;

• формирование уважительного отношения к закону и суду;

• содействие установлению и развитию партнерских, деловых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота.

Анализ статистических данных системы арбитражных судов Российской Федерации показывает, что большинство возбужден­ных судом дел о несостоятельности предприятий (более 70 %) за­канчивается признанием их банкротами и открытием конкурсного производства. Полное удовлетворение требований кредиторов в рамках конкурсного производства как одна из целей законодатель­ства о банкротстве не достигается. Зачастую имущества должника достаточно только для возмещения текущих расходов, удовлетворе­ния требований кредиторов первой и второй очередей. Механизмы Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», на­правленные на оздоровление экономики несостоятельных пред­приятий, пока еще используются недостаточно.

Проблемой, сдерживающей процесс реформирования предприя­тий, стал дефицит арбитражных управляющих, способных в полной мере обеспечить финансовое оздоровление неплатежеспособных предприятий. Для решения этой проблемы в соответствии с Феде­ральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» в институт банкротства вводится такая структурная единица, как саморегули­руемая организация арбитражных управляющих (СРО). В ст. 2 ч. 2 названного Федерального закона СРО определяется как некоммер­ческая организация корпоративного типа (основанная на член­стве), созданная гражданами Российской Федерации и включенная в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций.

Цель деятельности СРО — организация деятельности арбитраж­ных управляющих, в том числе содействие повышению уровня профессиональной подготовки своих членов. Постоянно действу­ющий коллегиальный орган управления СРО в составе не менее семи человек утверждает правила деятельности и деловой этики членов этой организации, контролирует деятельность арбитражных управляющих — членов СРО. Создание СРО призвано способство­вать активизации восстановительных (реорганизационных) проце­дур банкротства и снижению доли ликвидационных неплатежеспо­собных предприятий.

30