Управление региональными финансами Алиев У.И.

Лекция 3. Планирование бюджетных расходов.

На предыдущих занятиях мы отмечали, что, несмотря на ряд положительных тенденций, в ряде субъектов РФ качество управления бюджетным процессом остается низким.

Одной из основных причин этого является низкое качество финансового планирования, в частности, недостаточное использование современных процедур и методов планирования бюджетных расходов в каждой из фаз бюджетного цикла.

Планирование расходов бюджетов всех уровней подчинено решению социальных, экономических и политических задач федерального центра, субъектов РФ и местных органов власти. Решение поставленных задач во многом зависит от инструментария планирования — подходов, моделей и методов планирования, что в совокупности составляет бюджетирование.

В соответствии со ст.174 Бюджетного кодекса РФ перспективный финансовый план формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Согласно требованию Бюджетного кодекса, федеральный бюджет РФ является трехлетним.

Однако из-за финансового кризиса данное требование было нарушено - бюджет-2009 неоднократно пересматривался и в итоге был принят фактически в одногодичном варианте. Тем не менее, финансовый план на 2010 год и основные параметры бюджета на 2011-2012 годы были утверждены, но постатейно, как положено по Бюджетному кодексу, расписаны не были.

Таким образом, формирование интегрированного среднесрочного финансового плана, особенно в условиях рецессии, представляет собой непростую задачу.

Тем не менее, у среднесрочных финансовых планов есть целый ряд преимуществ. Самое главное - многолетние бюджеты обеспечивают высокую степень определенности в отношении будущих фискальных решений или будущей фискальной политики. По сути дела, среднесрочный финансовый план служит гарантией того, что эти фискальные решения или меры согласуются со среднесрочной финансовой стратегией государства.

Сочетание всех этих элементов обеспечивает высокий уровень системной проработанности финансовой политики.

Стоит отметить, что практика среднесрочного финансового планирования получила уже достаточно широкое распространение во всем мире, по существу становясь общепризнанным стандартом в области управления общественными финансами. Богатый опыт многолетнего бюджетного планирования накоплен в странах западной Европы - Германии, Англии, Австрии, странах Британского содружества, США. В последнее время на внедрение этой практики ориентировались и многие развивающиеся страны, в том числе страны восточной Европы, в частности Венгрия, Чехия.

В отечественной экономической науке сложилось два концептуальных подхода к планированию государственных и муниципальных расходов, различие которых со­стоит в том, какой составляющей бюджета отдается приоритет: доходной или рас­ходной части.

В рамках доходно - ориентированного подхода предполагается, что изначально необходимо определить сумму доходов, которая может быть собрана в очередном финансовом году и, исходя из данной величины, планировать расходную часть. Соответствен­но, при недостаточном получении доходов, сокращать ранее принятые расходные обязательства, или принимать дополнительные расходные обязательства, необходимые для исполнения собственных расходных полномо­чий. Привлечение источников покрытия дефицита бюджета должно осущест­вляться в том случае, если ожидаемых доходов недостаточно для исполнения ра­нее принятых расходных обязательств.

В рамках второго подхода, планирование бюджета начитается с постановки задачи - что в предстоящем году необходимо достичь и что для этого необходи­мо сделать. Оцениваются имеющиеся ресурсы, причем не только финансовая со­ставляющая (ожидаемое поступление доходов и возможность привлекать заим­ствования), но и такие ресурсные составляющие, как: наличие сети бюджетных учреждений, штаты, имеющееся материальное обеспечение, состояние правовой базы. Планирование доходной части бюджета, привлечение источников являет­ся способом обеспечения решения поставленных задач, достижения цели. Таким образом, определив приоритеты, принимаются меры по мобилизации доходов в бюджет, а также по привлечению заимствований.¹

В зависимости от уровня бюджетной системы, на котором осуществля­ется бюджетное планирование, в зависимости, от сложившихся социально-экономических условий, финансового баланса территории эффект от примене­ния одного или другого подхода неодинаков.

Применение доходно-ориентированного подхода к планированию бюджета может быть обусловлено проведением бюджетно-финансовой политики, ориентированной на оздоровление бюджетно-финансовой системы публично-правового об­разования, т.е. в случае, когда задолженность государственного (муниципального) бюджета по заимствованиям, а бюджетных учреждений перед контрагентами крайне высока, что не позволяет осуществлять текущую деятельность в штатном режиме.

Применение расходно-ориентированного подхода необходимо для стратеги­ческого развития страны, региона или муниципального образования.

Каждый подход имеет свои преимущества, а также содержит политические, экономические и социальные риски.

Так, доходно-ориентированный подход, способен вывести из кризисного или застойного состояния публично-правовое образование, но в долгосрочной пер­спективе может вызвать недовольство населения качеством и количеством предо­ставляемых бюджетных услуг и, как следствие, к социальной и политической неста­бильности. Отказ от инновационных расходов (а в сложных финансово-бюджетных условиях сокращаются именно инвестиционные расходы), впоследствии станет тормозом в развитии экономики региона или муниципального образования, что в свою очередь снизит финансово-экономическую устойчивость территории.²

Применение расходно-ориентированного подхода, несмотря на его пози­тивные характеристики, также может стать причиной повышения социальной напряженности. Изыскание ресурсов для решения стратегических задач может состоять не только в отказе от второстепенных расходов, но и в дополнительной налоговой нагрузке на децентрализованный блок финансов (производство, тор­говля, сфера услуг), так и в привлечении займов. Соответственно, повышаются риски – происходит снижение темпов экономического роста, уход в тень налогоплательщи­ков, криминализация бизнеса.

Принимая во внимание, что возможности регионов и муниципальных обра­зований по увеличению налогового бремени на бизнес значительно ограничены, а ввод или отмена социальных выплат является порой почвой для политических спекуляций, наиболее вероятный способ изыскания ресурсов — заимствование, что также не лишено рисков. В случае если ставка сделана на заимствование, воз­можен риск роста кредитных ставок и, как следствие, сокращение экономической активности, снижение темпов роста экономики, а также рост процентных расходов бюджета, увеличение государственного (муниципального долга), снижение уровня устойчивости финансовой системы региона, муниципальных образований.

Но что, на наш взгляд, объединяет оба подхода, так это возможность нивелиро­вать недостатки, посредством оптимизации расходов бюджета публично-правового образования: для доходно-ориентированного подхода — это способ мобилизовать ресурсы для инновационного развития территории, для расходно-ориентированного подхода — оптимизация расходов есть способ определения приоритетов.

Рассматривая варианты управления расходной частью бюджета публично-правового образования, сметами учреждений, принято выделять две модели управления бюджетными расходами: затратную и результативную.

1. В первой модели (затратной) основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат, при неявно заданных результатах.

2. Вторая (результативная модель) — предполагает контроль и управление ре­зультатами при установлении лишь верхних границ затрат.

Цель, реализуемая в рамках той или иной модели, одна — решение социально-значимых вопросов посредством перераспределения имеющихся ресурсов. Различие - в применяемом инструментарии, предмете и характере взаимодействия уровней бюджетного планирования.

Если в рамках затратной модели акцент на управление затратами, в рамках результативной — акцент на управление результатами.

Для затратной модели - это детальный контроль со стороны главного распорядителя бюджетных средств по отношению к нижестоящим ППО в части соблюдения ра­нее заданных предписаний.

В рамках результативной модели предполагается предоставление низовому уровню дополнительных полномочий для принятия управленческих решений.

Если в рамках затратной модели предполагается, что вышестоящий уровень в состоянии практически полностью контролировать деятельность нижестояще­го уровня, а главная задача получателя бюджетных средств — исполнять решения вышестоящего уровня, то в рамках результативной модели вышестоящий уровень исходит из необходимости задавать приоритеты и оценивать в целом, достигнут ли желаемый результат или нет.

Особенности затратной и результативной моделей финансового управления можно представить в следующей таблице.

Таблица 1.

Характеристики моделей финансирования расходов

Показатель	Затратная модель	Результативная модель
Задачи бюджетного планирования	Определение суммы рас­ходов каждому учреждению с наиболее подробной детали­зацией расходов; обеспечение жесткого кон­троля за использованием бюджетных средств.	Установление приоритетных направлений деятельности бюджетного сектора; предоставление распорядителям и получа­телям бюджетных средств широких воз­можностей по оперативному управлению бюджетными расходами и как следствие, создание стимулов для экономии средств.
Объект бюд­жетирования	Государственные органы (учреждения).	Виды деятельности и функции, предусма­тривающие определенные конечные результаты.
Приоритетный раздел класси­фикации	Приоритетной является эко­номическая и ведомственная структуры бюджета. Имеет место избыточная детализа­ция расходов.	Приоритетной является функциональная и программная структура бюджетных рас­ходов.
Вектор бюджетного планирования	Планирование бюджета проводится от получателя до главного распорядителя бюджетных средств (т.е. вос­ходящее планирование).	Планирование бюджета осуществляется от высшего исполнительного органа власти до ведомства (нисходящее планирование).
Обоснование потребности в бюджетных ресурсах	При планировании глав­ным является обоснование потребности в ресурсах (финансовых, кадровых и проч.). Ожидаемые резуль­таты деятельности, как и ее результативность не обо­сновываются. Планирование идет в основном в разрезе ведомств и их смет.	Исходным при планировании деятельно­сти является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные рас­ходы «привязываются» к показателям ре­зультатов через расчеты результативности с выделением факторов и мероприятий.
Объект управ­ления	Управление бюджетом сводится преимущественно к контролю за его исполнени­ем по статьям расходов.	Управление бюджетом сводится к управ­лению результатами (постановка целей, задач, их ранжирование и т.д.).
Возможности корректировки планов бюдже­тополучателем	Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается, или крайне затруднено.	Руководителям государственных и муни­ципальных учреждений предоставляется возможность оперативного управления средствами (переброски между статьями и периодами расходов). Лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определен­ные функции и виды деятельности.
Преобла­дающий вид контроля	Преобладает внешний контроль, осуществляемый контрольно-счетным и финансовым органом. Про­водится предварительное подтверждение расходных операций.	Приоритет отдается упреждающему вну­треннему контролю. Ответственность за принятие решений делегируется на ниж­ние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Предваритель­ного подтверждения расходов и доходов в рамках установленных лимитов ассигно­ваний не требуется.
Критерии оценки дея­тельности	Оценка деятельности осуществляется на основе со­ответствия расходных и до­ходных операций нормам и правилам их осуществления. Стимулы рационализации деятельности и экономии средств отсутствуют.	Оценка деятельности ведется по достигну­тым результатам в соответствии с планами. Финансы контролируются в рамках агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям. Сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению руководства органа — для раз­вития деятельности, или дополнительной оплаты труда.

Отметим, что, несмотря на амбивалентность рассмотренных моделей, на практике, как в отечественной, так и в зарубежной практике можно встретить сочетание различ­ных элементов как результативной, так и затратной моделей.

Например, современная отечественная практика бюджетного планирования может быть оценена как доминирование затратной модели.

Доказательством данной точки зрения может служить то обстоятельство, что контроль над затра­тами осуществляется при практически полном отсутствии контроля за ре­зультатами.

При этом, необходимо отметить наличие ряда характеристик и результативной модели (лимиты бюджетных учреждений по внебюджетной дея­тельности переносятся с отчетного на текущий год, в 2008-2009 гг. на всех уровнях бюджетной системы были приняты бюджеты с показателями планового периода, детализация бюджетной классификации за период с 2000 г. до 2010 г. претерпела изменения в части укрупнения разделов и кодов экономической классификации и др.).

Таким образом, мы имеем затратную модель с отдельными характеристиками результативной моде­ли. В рамках затратной или результативной модели могут применяться различные методы бюджетного планирования.

В зарубежной практике бюджетного планирования также наблюдаются существенные различия в характере руководства со стороны ГРБС процессом подготовки бюджетных заявок или многолетних показателей расходов. Например, министерство финансов Германии задает не только общие лимиты финансирования по министерствам, но также и «потолки» расходов по ряду конкретных их категорий. Аналогичным образом и министерство финансов Австрии устанавливает и общие лимиты расходов по министерствам, и лимиты расходов по статье «оплата труда».³

Страны британского содружества используют другой подход, там принято считать, что предоставление министерствам большой свободы в распределении ресурсов является необходимым условием обеспечения эффективности использования бюджетных средств.

Своеобразным методом планирования бюджетных расходов является метод построения бюджета с нулевой базой (бюджетирование «с нуля»).

В теории использование этого метода заключается в том, что каждое подразделение администрации ежегодно заново ("с нуля") обосновывает потребность в финансировании своей деятельности. Достоинством метода построения бюджета с нулевой базой является то, что он стимулирует подразделения администрации более критично подходить к оценке своей деятельности, расставлять приоритеты между теми или иными направлениями расходов и искать альтернативные варианты целей и методов своей работы. Негативным моментом служит то, что при его применений увеличиваются объемы "бумажной", бюрократической работы. Кроме того, ежегодный пересмотр приоритетов в деятельности подразделений администрации также не всегда оправдан.

Таким образом, затратная модель сдерживая инициативу бюджетополучателя, дает полную информа­цию о затратах, что позволяет предупредить необоснованные с позиции ГРБС расходы денежных средств - что является крайне важным в усло­виях режима жесткой экономии ресурсов, который Минфин РФ предписывает соблюдать регионам в 2010 -2012 г.г.

Результативная модель способна обеспечить более эффективное использова­ние бюджетных средств в том случае, если требования к составу и качеству бюджет­ной услуги постоянно возрастают.

Таким образом, может быть несколько способов предоставления бюджетной услуги и выбор наиболее оптимального варианта требует инициативы от субъекта, ее предоставляющих (например, образование, оказание медицинской помощи, услуги в сфере культуры и т.д.).

То есть, оказание первичных бюджетных услуг, востребованность к качеству и объему которых напрямую коррелирует с потребительским спросом и разли­чается в зависимости от образования, достатка потребителя требует ориентацию на контроль не столько затрат, сколько результатов, в том числе и степень удо­влетворенности потребителя качеством предоставляемых им бюджетных услуг. Предъявляются высокие требования к качеству и детализации статистической и социологической информации, возникает необходимость в сборе и анализе до­полнительных показателей.

Например, для оценки результата в сфере общего образования возникает по­требность в таких показателях как средний бал по ЕГЭ, количество выпускников школ конкретного города или района, обучающихся в высших образовательных учреждениях, количество успешных выступлений на олимпиадах и соревнованиях, количество фактов девиантного поведения и т.д. В сфере здравоохранения (амбу­латорное лечение) — длительность ожидания у терапевта, длительность пребыва­ния на больничном листе, доля рецидивов и т.д. Данная информация присутствует только в ведомственных отчетах, которые, к сожалению, не собираются и не анали­зируются органами статистики, что затрудняет внедрение результативной модели.

Статистическая информация играет немалую роль в разработке и примене­нии методов бюджетного планирования.