13 Предмет теории государственного управления.

Объектом теории государственного управления является деятельность государства, направленная на управление общественной жизни людей. Кроме теории государственного управления деятельность государства исследуется такими науками как политология, социология, административное право, теория управления. Предметом теории государственного управления является исследование концептуальных оснований государственной власти, её стратегических, политических и оперативных административных функций, направленных на стабилизацию общественного развития. Теория государственного управления охватывает две основные сферы:

1. Политическое государственное управление.

2.Административно-государственное управление.

Политическое управление осуществляют депутаты парламента, руководители исполнительных органов государственной власти, в том числе президент, премьер-министр, министры, а также судьи на всех уровнях. К административно-государственному управлению относятся государственные служащие всех ветвей и уровней государственного управления.

Функции политической государственной власти носят стратегический характер:

1. Формирование государственной политики.

2. Разработка государственных программ.

Эти функции возложены на кабинет министров и министерств.

Функции административно-государственной власти представляют собой оперативные функции и включают в себя:

1. Текущие управленческие задачи.

2. Исполнение решений правительства.

Данные функции возложены преимущественно на государственные учреждения, оказывающие услуги населению. Современная теория государственного управления является междисциплинарной наукой, возникшей на пересечении политологии и менеджмента при ведущей роли политологии. По мере развития теория государственного управления стала использовать достижения таких социальных наук как психология, философия и социология. Наиболее близка к науке о государственном управлении наука административного права, поскольку обе эти науки исследуют одну область деятельности – государственное администрирование. Но теория государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области государственной деятельности, тогда как предметом науки об административном праве являются преобразования этих рекомендаций в действующие юридические нормативы. Административное право должно выполнять по отношению к науке о государственном управлении вторичную функцию. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки о государственном управлении выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Теория государственного управления связана также с такими науками, как праксиология и теория организации.

Праксиология – это наука об эффективности человеческой деятельности. Происходит о греческого слова praxis, что означает «действия и практика». Данная наука появилась в 80-е годы 20-го века. Её предметом является любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения её рациональности.

Теория организации – это наука, занимающаяся вопросами эффективного функционирования и управления социальными системами. Данная наука распространяется на систему государственного управления в части исследования работы персонала органов государственного управления. Теория государственного управления, в отличие от теории организации и праксиологии, исследует не все институты, образованные для выполнения общественно полезной деятельности, а только те, которые относятся к государственному уровню управления. Ограничивая в этом плане свои интересы, теория государственного управления развивает те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.

Теория государственного управления разрабатывает следующие проблемы:

А) Стратегическое государственное управление формирует политическую стратегию государства, направлено на обеспечение принятия политических решений, создание концепций государственных программ и решение вопросов стратегического государственного менеджмента.

Б) Организация государственного управления на разных уровнях – национальном, региональном и местном – предполагает разработку общей теории государственной организации, функций аппарата государственного управления, координацию государственного управления как целостной системы, подготовку и проведение административных реформ.

В) Подготовка и рекрутирование управленческих кадров исследуют вопрос оптимальной структуры штатного состава служащих государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы государственных профессиональных служащих, проблемы лидерства и борьбы с бюрократизмом.

Г) Техника государственного администрирования направлена на разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Каждое направление теории государственного управления в свою очередь выступает в качестве следующих предметов научного исследования:

А) Государственное управление в условиях рыночной экономики.

Б) Государственное управление социальными процессами.

В) Государственное управление экологией.

Г) Государственное управление финансами.

Теория государственного управления использует ряд специальных или частных теорий:

А) Теория конфликта.

Б) Теория консенсуса.

В) Теория принятия решений.

Г) Теория политического прогнозирования.

В то же время существует общая теория государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, которые отражаются соответственно в административно-государственном порядке и политическом процессе.

14 Метод теории государственного управления.

Ведущее место в методологии государственного управления принадлежит системному и ситуационному анализу. Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности и взаимообусловленности, поэтому система государственного управления рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов. В рамках этой системы каждому элементу принадлежат четко определенные место и функции.

Система государственного управления рассматривается как функционирующая и, следовательно, обладающая определенной устойчивостью, и как система, развивающаяся и изменяющаяся, поэтому законы функционирования системы являются законами её развития.

Системный подход ориентирует исследования на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих его механизмов. Выделение многообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину. Системно-рациональный подход в государственном управлении представляет собой рассмотрение государственного управления в целом и отдельных его сфер как взаимосвязанных элементов, каждый из которых действует как функция целого.

Системный анализ начал использоваться в государственном управлении с 1950-х-60-х годов, чтобы помочь исследователям упорядочить описание государственного управления и выяснить внутренние закономерности развития государственных структур. Одними из первых использовали системный анализ американские политологи Дэвид Истон и Габриэль Алмонд, которые пришли к выводу, что государственное управление, как система, объединяет не только организованные стороны государственной жизни, такие как государство, его основные организации и структуры, но и такие факторы, как сознание, идеи, традиции и мировоззрение людей, работающих в системе государственного управления.

Системный анализ – это совокупность методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам государственного управления. Процесс решения проблемы должен начаться с четкого формулирования целей. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели, отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут появиться в процессе реализации решений. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного альтернативного варианта действий для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувствительности модели к различным внешним воздействиям.

15 Структурно-функциональный анализ связан в системе государственного управления со следующими принципами:

1) Распределение сосредотачивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту.

2) Интеграция сосредотачивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления. Распределению в административно-государственном управлении подлежат средства, персонал и награды. Распределение персонала – это процесс, предполагающий установление правил для общения в коллективе и переход от одного уровня иерархии к другому.

Среди принципов, по которым может осуществляться распределение персонала, имеют место универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний.

Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем, например, образование, профессиональная квалификация и стаж работы.

Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим, групповым стандартам, при этом под групповыми стандартами подразумеваются профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания, то есть социальное происхождение, политическая лояльность и национальность, что соответствует методу предписаний.

Награды как вид распределения в системе государственного управления представляют собой особый вид награждения, проявляющегося в символических элементах престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в понятиях престижа, поэтому подразумевается, что престиж подлежит распределению. Отношение наград к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существует два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования:

1) насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства;

2) какова координация между различными распределительными процессами.

Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором, насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известны три универсальных постулата функционального подхода в системе государственного администрирования:

1) функциональные единства систем, то есть согласованность функционирования всех её частей;

2) универсальный функционализм, то есть функциональность как полезность;

3) функциональная необходимость.

15 Структурно-функциональный анализ – это выделение элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию и определению их места и значения в системе государственного управления. Необходимо определить степень влияния различных социальных факторов, таких как возраст, пол, образование на осуществление управленческих функций и раскрыть место и значение этих факторов в управленческой деятельности, то есть охарактеризовать их функцию и показать в какой зависимости эти факторы находятся между собой.

Закономерности управленческой деятельности функционируют как статистически обусловленные. Это означает, что связь между исследуемыми факторами установлена не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Она не раскрывает ключевых зависимостей между факторами, а только указывает на возможное существование причин в рассматриваемых условиях наступления результата. Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регулярный характер механизмов административно-государственного управления.

Он применяется для решения следующих управленческих задач:

1. Установление связей между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными её элементами.

2. Разработка структуры органа управления в зависимости от выполняемых функций.

3. Определение численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов.

16 Ситуационный анализ – это способ мышления об организационных проблемах и их решениях.

Необходимость ситуационного анализа обусловлена тем, что, не смотря на наличие общих закономерностей процесса государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно различаться. В рамках ситуационного анализа руководство государственных организаций должно перманентно определять, какая структура или приём управления наиболее подходят для конкретной ситуации. Поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации нужно ввести, чтобы сохранить эффективность организации. Успех ситуационного анализа зависит от правильного выбора ситуационных элементов, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Основными ситуационными переменными в государственных организациях являются цели, задачи, структуры, технологии, сотрудники. Главными ситуационными переменными внешней среды государственного управления являются: политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социально-культурные изменения и влияние групповых интересов.

С позиции ситуационного подхода государственные задачи и решения осуществляются в следующем порядке:

1. Выбор для решения имеющейся проблемы одной или нескольких научных методик, таких как структурно-функциональный анализ, мотивационные модели, количественные методы принятия решений.

2. Прогнозирование последствий применения выбранной методики.

3. Интерпретация ситуаций, в том числе определение факторов, являющихся наиболее важными в данной ситуации, и вероятного эффекта от изменения одной или нескольких переменных.

4. Выбор конкретных приемов, вызывающих наибольший эффект в конкретных ситуациях.

Поскольку в ситуационном подходе методики и концепции должны быть применены к конкретным обстоятельствам, ситуационный подход называют ситуационным мышлением.

Одновременно с ситуационным анализом в государственном управлении развивается ещё один методологический подход, который называется синергетический подход (синергия – сотрудничество, содружество).

Применение синергетического метода в государственном управлении подразумевает преимущественно внимание к исследованию сложных механизмов самоорганизации. Синергетика позволяет объяснить бифуркационный, взрывообразный и нестабильный характер современного общественного развития, подчеркнуть стабилизирующее воздействие государственного регулирования.

Основы синергетики были разработаны Ильёй Пригожиным и Изабеллой Стенгерс, которые утверждали: «Современная научная картина мира претерпевает радикальные изменения в сторону множественности и сложности. По своему характеру наша Вселенная плюралистична и комплексна (плюрализм – это разнообразие мнений). Структуры могут исчезать, но могут и возникать. Одни процессы при существующем уровне знаний допускают описание с помощью детерминированных уровней, другие процессы требуют привлечение вероятностных соображений». Синергетика рассматривает любое упрощение и снижение многообразия как серьезное искажение, что может привести к тяжелым политическим ошибкам, поэтому синергетический подход обязывает рассматривать политический процесс, не только исходя из анализа его составляющих, но и принимать во внимание сложные опосредованные воздействия на политику со стороны других не политических факторов. Синергетика рассматривает саморазвивающиеся системы как открытые, находящиеся во взаимодействии с окружающей средой и обладающие источниками и стоками энергии.

Государственное управление в рамках синергетики выступает как нелинейный процесс, который в периоды стабильного развития или аттракторов сменяется бифуркациями или кризисами, после которых возникают спектры альтернатив в государственном регулировании общественного развития. Термин «бифуркация» был введен в научный оборот французским физиком и математиком Анри Пуанкаре (1854 – 1912), который изучал проявление механизма бифуркации в природе. Бифуркация в государственном управлении – это период катастрофической перестройки всего механизма государственного регулирования и один из важнейших механизмов самоорганизации. Приближаясь к точкам бифуркации, государственное регулирование теряет устойчивость, а затем переходит в новое состояние. Такой переход осуществляется за счет флуктуации или случайных факторов. Различают два основных типа бифуркации: структурный и системный.

Структурная бифуркация в государственном управлении означает, что среди альтернативных сценариев, которые могут быть организованы после прохождения точки бифуркации, имеется, по крайней мере, один, который предполагает только структурную перестройку государственного управления без потери его функциональных особенностей.

Системная бифуркация ведет государство к самоуничтожению. За порогом бифуркации данное государство уже не может существовать. На его месте возникает нечто принципиально новое. Согласно канонам синергетики, по мере развития государственного управления в его регулировании всё большую роль должны играть вопросы политической этики, духовные факторы и нравственные императивы.