Система государственного и муниципального управления. (Логинов Дмитрий Алексеевич)

9 сентября 2011 г.

История государственного управления.

1. Исторические предпосылки формирования теории государственного управления.

Взгляды людей на возникновение и развитие государства менялись по мере прогресса истории. На каждом историческом этапе возникала своя теория, объясняющая причины поведения государства.

1) Патриархальная теория государства.

Основана древнегреческим философом Аристотелем в 4 веке до нашей эры. Данная теория рассматривала возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. Предполагалось, что сначала люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, далее возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. В рамках патриархальной теории государство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляются с отношениями патриархата, то есть отношениями между главой рода и членами его семьи. Высшей целью государственного управления признается достижение целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Не допускалось стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Самым большим злом для государственного управления считалась олигархия, под которой понимался государственный строй, основанный на имущественном цензе, согласно которому к власти допускались только богатые, а бедняки не участвовали в управлении общественными делами. Такой государственный порядок может держаться только на применении вооруженной силы.

2) Теологическая теория государства.

Теологическая теория государства возникла в эпоху средневековья. Возникновение государства рассматривалось в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной Богом. Основателем теории является Фома Аквинский, живший в 13 веке нашей эры, который призвал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами. Был разграничен авторитет государства и церкви. Церковь в этот период пропагандировала консервативную позицию невмешательства в государственную политику и общественную жизнь.

3) Технологическая теория государства.

Была создана итальянским мыслителем Никколо Макиавелли в 16 веке в эпоху позднего Возрождения. Главный постулат этой теории – эффективность выше моральных норм и правил. Теория гласит, что наукой государственного управления должны владеть не философы, а политические профессионалы, превыше всего ставящие политическую эффективность. Правитель не должен следовать заповедям морали. Для завоевания и удержания власти Макиавелли рекомендовал широко использовать убийство из-за угла, интриги, заговоры и отравления, поэтому его имя стало в теории государственного управления синонимом коварства и аморализма. Технологическую теорию государства активно поддерживал немецкий философ 19 века Фридрих Ницше. Он создал концепцию сверхчеловека, то есть великого человека толпы, способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Во время второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики третьего рейха.

4) Теория разделения властей.

Была создана в эпоху Просвещения. Основателем теории является французский философ Шарль Луи Монтескье (1698 – 1755). Он провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых будет сдерживать и уравновешивать другие. Эта теория основана на принципах гуманизма и демократии, является фундаментом конституционализма и современной концепции издержек и противовесов.

5) Теория общественного договора.

Была создана в Новое время. Её основатели: француз Жан Жак Руссо (1712 – 1778), англичанин Томас Гоббс (1588 – 1679) и россиянин А. Н. Радищев (1749 – 1802). Согласно данной теории, люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы.

6) Теория либерального государственного управления.

Её основатель – английский философ Джон Локк (1632 – 1704). Теория предполагает, что гражданское общество стоит впереди государства. Главный либеральный принцип государственного управления – не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом. Абсолютной ценностью признается свободная личность. Эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности. В России эту теорию поддерживал правовед, философ и историк Б. Н. Чичерин (1828 – 1904). Он полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. (правое дело)

7) Марксистская теория государственного управления.

В противовес либерализму, эта теория рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления его классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818 – 1883) и Фридриху Энгельсу (1820 – 1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономический базис общества признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Высшей общественной экономической формацией провозглашается коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением. (коммунизм – центризм – либерализм)

8) Классическая теория правового государства.

Была сформулирована немецким философом Эммануилом Кантом (1724 – 1804). Теория гласит, что правовое государство, в отличии от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства являются:

- основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал своё согласие;

- гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;

- гражданская самостоятельность, то есть в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим.

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применять силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав. Сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. В правовом государстве народ должен созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Законодатель в правовом государстве также подзаконен, как и отдельный человек. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

2 8) Классическая теория правового государства.

Была сформулирована немецким философом Эммануилом Кантом (1724 – 1804). Теория гласит, что правовое государство, в отличии от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства являются:

- основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал своё согласие;

- гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;

- гражданская самостоятельность, то есть в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим.

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применять силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав. Сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. В правовом государстве народ должен созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Законодатель в правовом государстве также подзаконен, как и отдельный человек. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

- Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие его от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности (например, право на жизнь, личную неприкосновенность, свободу передвижения).

- Социально-экономические права и свободы – это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и духовных потребностей и интересов человека (например, право на труд, отдых, жилище, наследование и так далее).

- Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться духовными и культурными благами и достижениями принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и потребностями (например, право на образование, на пользование достижениями культуры, на творчество).

- Политические права и свободы – это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом (например, право на объединение, право избирать и быть избранным, свобода митингов).

Основные признаки правового государства:

- приоритет прав человека;

- свободный независимый суд;

- принцип верховенства Конституции по отношению ко всем другим законам;

- взаимная ответственность гражданина и государства;

- принцип разделения властей;

- приоритет норм международного права.

3. Сущность государственного управления.

Возникновение науки о государственном управлении связано с появлением в конце 17 – первой половине 19 веков исторической школы права в Германии, поставившей своей целью изучение государства. В 1880 году Совет правления Колумбийского университета принял решение о создании школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров. Этому примеру последовали другие учебные заведения США и Западной Европы. Постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становилась всё более актуальной. В это время во всех звеньях государственных управленческих структур вводилось систематическое разделение труда. При этом в государстве складывалась иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев высшим. В ходе эволюции государственной службы шло увеличение численности чиновничества, особенно низшего разряда. Так возникла бюрократия. Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на знатности происхождения, вводилась иерархия в зависимости от личной выслуги, знаний и профессиональной квалификации служащего. Введение постоянного денежного жалования для всех категорий чиновников усилило их зависимость от государственной власти. В 1887 году профессор и будущий президент США В. Вильсон (1856 – 1924) разработал модель административной эффективности, предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования. Немецкий социолог Макс Вебер (1864 – 1920) на основе анализа германской бюрократии в 1919 году сформулировал основные принципы рациональной бюрократической организации:

- Административные учреждения сформированы иерархически.

- Каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции.

- Гражданские служащие назначаются на основе профессиональной квалификации.

- Гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом.

- Для гражданского служащего его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие.

- Служащий не владеет учреждением, в котором работает.

- Служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем.

- Смещение с должности основывается на решении вышестоящей инстанции.

Сословная сплоченность бюрократии вытекает из её фактически властного положения по отношению к нивелированному подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

1) повышенной социальной оценкой чина, защищенного административными нормами;

2) построением ранговой иерархии на принципах назначаемости;

3) пожизненным статусом чина и службы;

4) регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

5) карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой государственного управления, содержание которой имеет два основных аспекта:

1) специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления;

2) знание правил бюрократического процесса в самих учреждениях.

Бюрократия стремится монополизировать технику государственного управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита служебной тайны и так далее.

Базовые идеи научной теории государственного управления:

1) Государственное управление делится на две основные сферы – политическое и административное управление.

2) Аппарат административного управления находится в подчинении у политического руководства.

3) Кандидаты на политические должности избираются или назначаются на короткий срок, а все государственные служащие и аппаратные работники избираются на основе системы профессиональных оценок и служат на постоянной основе.

4. Основные этапы развития современной теории государственного управления.

Наука о государственном управлении в своём развитии прошла следующие четыре этапа:

1. 1880 – 1920 Г.Г. «Учение о государственном администрировании».

Возникновение теории государственного управления как самостоятельной науки связано с появлением исследований Макса Вебера. Начиная с 1900 года, изучение государственного администрирования становится частью учебных программ ведущих университетов США и Западной Европы. В 1916 году бизнесмен и филантроп Роберт Брукингс учредил в Вашингтоне первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода государственной деятельности. В 1920 – 1930 годах аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе.

5 2. 1920 – 1950 Г.Г. «Развитие американских школ государственного управления».

Лидерство американских ученых на данном этапе развития науки о государственном управлении обусловлено следующими причинами:

- В США, в отличие от европейских стран, высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели возможность экспериментировать и вводить новые курсы, одним из которых и стал курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

- В США уже в то время полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны иметь тесные связи. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений и теории организации преподавались в университетах США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело столь широкую аудиторию, появилось и большое число учений по этим предметам и ценных исследовательских работ.

- В США всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления. Научные разработки американских исследователей содержали практические рекомендации и предлагали обоснованные проекты реформ.

На данном этапе развития науки наиболее известными направлениями в теории государственного управления стали классическая школа и школа человеческих отношений.

Цель классической школы: разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Основателем классической школы управления является Анри Файоль (1841 – 1925). В 1916 году в своей книге «Общее и промышленное управление» Файоль изложил свою теорию администрации и создал центр административных исследований. Согласно учению Файоля, управление любой организацией, в том числе и государственным учреждением, включает следующие группы функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные, административные. Главными определяющими функциями, согласно учению Файоля, являются административные функции, поскольку ни в одну из предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы организации, подбора её рабочего состава, координирования усилий и гармонизации действий. Всё это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления:

- Разделение труда: позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действия, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

- Власть: это право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, то есть без награды или кары.

- Дисциплина: это повиновение, усердие и внешние знаки уважения.

- Единство распорядительства: это значит, что один руководитель и одна программа существуют для выполнения операций, преследующих одну и ту же цель.

- Единство руководства: служащему может давать два приказания о каком-либо действии только один начальник.

- Подчинение частных интересов общему. В организации интересы служащего не должны ставиться выше интересов предприятия.

- Вознаграждение персонала: должно быть справедливым и, по возможности, должно удовлетворять персонал и поощрять усердие.

- Централизация: должна быть найдена степень централизации, наиболее благоприятная для предприятий.

- Иерархия: это ряд руководящих должностей, начиная с высших и заканчивая низшими. Это пусть, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

- Порядок: это определённое место для каждого лица, и каждое лицо на своём месте.

- Справедливость: чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно.

- Постоянство состава персонала: текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

- Инициатива: это свобода предложения и осуществление планов.

- Единение персонала: сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, - вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений.

Основными постулатами классической теории управления являются следующие:

- Наука вместо традиционных навыков.

- Гармония вместо противоречий.

- Сотрудничество вместо индивидуальной работы.

- Максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления представляет собой регламентированную сверху донизу иерархическую организацию линейно функционального типа с четким определением функции каждому должностному лицу. Такая модель эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.

6 Школа человеческих отношений.

Школа человеческих отношений возникла в 1930-е годы как ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. Одним из основателей школы человеческих отношений является Маслоу. В своих исследованиях он анализировал психологические факторы, вызывающие удовлетворенность работника своим трудом. В ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Школа человеческих отношений рекомендует использовать приёмы управления человеческими отношениями, включающие консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им больше возможностей для общения на работе. В сфере политического управления на данном этапе развития науки о государственном управлении наиболее популярным были идеи кейнсианства.

Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики, согласно которой основу государственной политики должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. Это была первая модель антикризисной государственной политики. Кейнсианская модель государственного управления включает в себя следующие принципы:

- Государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений.

- Предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев населения через прогрессивное налогообложение и развитие бесплатной системы образования и здравоохранения.

- Антициклическое регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путём увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путём влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой.

- Возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции за счет выпуска в обращение дополнительных денег.