Глава 6. Социальная деятельность земских органов самоуправления

§ 1. Создание и компетенция земств в социальной сфере

С 60-х гг. XIX в. в социальную работу включились зем­ские самоуправленческие органы, деятельность которых в сфере общественного призрения по мере укрепления ин­ститутов самоуправления становилась все более широкой и разносторонней. Земский опыт свидетельствует, что ус­пешное выполнение государством своих функций и задач, в том числе в повышении уровня жизни народа, с объек­тивной необходимостью предполагает активное участие широких социальных слоев в государственной и обществен­ной жизни.

Практика создания и деятельности земств убедительно показала, что система местного самоуправления являлась важным средством пробуждения и развития инициативы населения в политической, хозяйственной, культурной и других областях, играла роль школы социального управ­ления. В своей многогранной работе по налаживанию мест­ного хозяйства и улучшению быта жителей губернские и уездные собрания и управы накопили значительный опыт

86

организации общественной помощи населению в самых раз­личных отраслях социальной сферы, оставили потомкам такое богатое наследие, которое заслуживает внимания и глубокого изучения в современных условиях.

Земское самоуправление являлось одной из форм про­явления либеральной тенденции в политическом развитии России второй половины XIX в. Исходные идеи российско­го либерализма формировались в публикациях таких вид­ных общественных деятелей 50—60-х гг., как К. Д. Каве­лин, Б. Н. Чичерин, А. М. Унковский, В. М. Соловьев, Н. А. Мельгунов, И. С. Аксаков и др. Будучи сторонниками монархической формы правления, либеральные деятели считали необходимым осуществить реформу государствен­ного управления на условиях известного расширения де­мократического начала. В связи с этим они выдвинули идею отделения централизации политической от административ­ной. Оставляя неприкосновенной политическую централи­зацию, они горячо ратовали за осуществление децентра­лизации административного управления, перераспределе­ние власти между центром и регионами в пользу местного самоуправления.

Рассматривая создание правового государства как важ­ный этап демократического преобразования России, идео­логи либерального движения рассматривали в качестве од­ного из элементов его строительства формирование систе­мы местного самоуправления. В 60—70-е гг. их программа демократизации государственного строя содержала такие требования, как создание всесословных учреждений мест­ного самоуправления, ограничение полномочий бюрокра­тии на местах, предоставление населению гражданских прав п свобод и др.

Активные выступления либеральных кругов за расши­рение местного самоуправления стали важным фактором, под воздействием которого правительство пошло на про-исдение земской реформы 1864 г. Другим побудительным мотивом этого акта было намерение монархии в известной

87

степени компенсировать дворянству утрату им вотчинной власти над крестьянами. Существенное значение в то же время имело понимание правительством непригодности до­реформенных форм административного управления дела­ми регионов. По оценке известного исследователя истории земства Б. Б. Веселовского, результатом бюрократического руководства, при котором местные территории с многочис­ленными проблемами их населения находились на положе­нии "домашнего хозяйства исправника", стало крайнее рас­стройство экономической жизни, просвещения, здравоох­ранения и других областей социальной сферы. В этих усло­виях невозможно было добиться какого-либо улучшения народного быта без привлечения общественных сил. Таким образом, земская реформа являлась объективной необхо­димостью, исторически обусловленным ответом на запросы нового, капиталистического уклада, утверждавшегося в России.

Своим указом 1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждени­ях". В соответствии с этим законодательным актом на мес­тах создавалась система выборных органов самоуправле­ния. Она состояла их губернских и уездных собраний, кото­рые избирались на три года. Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действующие учреждения с трехлет­ним сроком полномочий. Выборы в земские учреждения про­водились по трем избирательный куриям: уездных земле­владельцев, городских избирателей* сельских обществ. В основу системы выборов был положен принцип имуще­ственного ценза, который лишал определенные категории населения избирательного права. В ходе выборной кампа­нии в каждом уезде для выборов гласных уездного земско­го собрания созывалось три избирательных съезда. В пер­вом съезде участвовали землевладельцы не менее 200 де­сятин земли. Второй съезд формировался из городских соб­ственников с определенным имущественным цензом. Избран-

88

ные на волостных крестьянских сходах выборщики от сель­ских обществ составляли третий избирательный съезд. Каж­дый из съездов избирал установленное число гласных уез­дного земского собрания. На уездных собраниях избирались гласные губернского земского собрания. В зависимости от количества избирателей численность уездных гласных по различным уездам достигала до 96, а губернских глас­ных — до 100 человек.

Система земского самоуправления не охватывала тер­риторию всего государства. По Закону от 1 января 1864 г. она вводилась в 34 губерниях России. Самоуправленческих прав не получило население Сибири, Архангельской, Аст­раханской и Оренбургской губерний. Земская реформа не коснулась Кавказа, Средней Азии и Казахстана. В губерни­ях, на которые распространялся Закон 1664 года, он всту­пал в сиду неодновременно. Его реализация растянулась на 15 лет. Первоначально органы самоуправления появились в 19 губерниях. В 1866 г. они оформились еще в 9 губерниях. В течение 1867—1879 гг. земские учреждения были введе­ны в Бессарабской, Вологодской, Вятской, Пермской, Оло­нецкой и Уфимской губерниях. К 1914 г. земские органы самоуправления имелись в 43 губерниях Россия.

Правовой статус земств был сразу ограничен самодер­жавным правительством. "Положение о губернских и уезд­ных земских учреждениях" не рассматривало их как поли­тические органы. По решению правительства объектом "по­печения" земских самоуправленческих органов стали эко­номическая и социально-культурная сферы подведомствен­ных территорий, их местные "пользы и нужды". Основное внимание земств сосредоточивалось на мерах по организа­ции местного хозяйства и быта, среди которых значитель­ный удельный вес составляло социальное обслуживание населения.

Как следовало из "Положения о губернских и уездных земских учреждениях", в компетенцию земских собраний и управ входили:"... I. Заведывание имуществами, капитала-

89

ми и денежными сборами земства. П. Устройство и содер­жание принадлежащих земству зданий, других сооруже­ний и путей сообщения, содержимых за счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведы-вание земскими лечебными и благотворительными заведе­ниями; попечение и призрение бедных, неизлечимо боль­ных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попе­чение о построении церквей. V. Управление делами взаим­ного земского страхования имуществ. VI. Попечение о раз-'тии местной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в преде­лах, законом определенных, в попечении о народном обра­зовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по сохранению хлебных посевов и других растений..."

Позднее компетенция земских органов в рамках мест­ных "польз и нужд" расширялась и конкретизировалась. В их обязанности были включены содействие развитию зем­леделия, развертывание сети местных промышленных и торговых предприятий, благоустройство городов и сел, за­ведование земскими школами и другими учебными заведе­ниями, организация медицинской помощи населению, со­держание больниц, врачебных и фельдшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного состояния на их территориях, образование специальных капиталов на со­держание учреждений общественного призрения и др.

Для финансирования различных экономических и соци­ально-культурных мер в интересах местного населения ус­танавливались земские сборы. В этих целях земствам пре­доставлялось право облагать особым налогом доходы с тор­гово-промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, причем основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогооб-

90

ложение росло. Если в 1864 г. расходы земств составляли 14,5 млн рублей, в 1876 г. они увеличились до 30,5 млн руб., то в 1910 г. смета земских учреждений была определена в сумме 90 млн руб. Только с 1907 г. земства стали получать финансовую помощь от государства, с этого времени вели­чина женских расходов стала еще более возрастать, в час­тности, в 1910 г. органы самоуправления затратили на мес­тные нужды почти 170 млн руб. Из общей суммы земских сборов в 1912 г. 103 млн руб. было получено путем налого­обложения земель и лесов, 25 млн руб. с фабрично-завод­ских и торговых помещений, 17,5 млн руб. с жилых домов в городах и уездах. Вместе с государственными ассигновани­ями земские расходы на местное хозяйство и жизнеобес­печение населения в 1912 г. превысили 220 млн руб.

Непосредственное управление хозяйственными и соци­альными делами местного значения осуществляли земские губернские и уездные управы. В 1880 г. в стране действова­ли 34 губернских и 360 уездных земских управ. В эти орга­ны входило несколько более 1300 выборных членов. Посте­пенно при земствах сложился штат постоянных работни­ков, число которых в 1912 г. составляло 85 тыс. человек.

В реализации своих функций земские управы опира­лись на специалистов, которых они принимали на работу в подведомственные им учреждения. В 1886—1908 гг. количе­ство учителей, врачей, агрономов, статистиков, страхо­вых агентов, землеустроителей, инженеров и других лиц, работавших в заведениях земского ведомства, увеличилось с 32—35 тыс. до 65—70 тыс. человек. В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Многие пред­ставители сельской интеллигенции показали высокие об­разцы служения народу. Отдавая свои силы и знания служ­бе в заведениях, созданных органами самоуправления, зем­ская либеральная интеллигенция практически заново со­здала целую группу отраслей местного хозяйства и соци­альной сферы.

91