1.2 Проблема співвідношення державного управління і місцевого самоврядування

У державно-правовій концепції Драгоманова найпомітніше місце посідали проблеми місцевого самоврядування, звичайно, по­ряд із його розробками проблем політичної свободи та спробами виробити федеративну програму для України, Росії, а також усієї Східної Європи. Розвиток місцевого самоврядування був для вче­ного складовою частиною забезпечення політичної свободи. Пи­тання місцевого самоврядування входили до політичних проектів Драгоманова як їх організаційно-адміністративна основа, як ба­зисний рівень діяльності демократичної федеративної держави. Розглядаючи цю частину драгомановської теоретичної спадщини, виділимо кілька її важливих складових. Це, передовсім, погляд уче­ного на сутність місцевого самоврядування, його аналіз історич­них та сучасних аспектів становища органів місцевого самовряду­вання в політичній системі суспільства загалом, у системі політичних інститутів зокрема, а також його спроби виділити основні законо­мірності розвитку місцевого самоврядування в Європі, Північній Америці, у країнах Східної Європи та віднайти засоби до актуалі­зації історичного досвіду в умовах Російської та Австро-Угорської імперій. Нарешті, важливі намагання Драгоманова виробити ефек­тивну модель місцевого самоврядування. Оптимальність цієї тео­ретичної моделі дослідник переважно оцінював з точки зору інте­ресів української нації, як вони поставали в його розумінні.[35,98].

Принципові проблеми місцевого самоврядування

Перш за все, Драгоманов розумів, що самоврядування не є са­модостатньою системою, а важливою складовою Інститутів по­літичного суспільства. Воно особливо важливе тим, що в ньому безпосередньо перетинаються інтереси та запити громадян, корпо­ративних об'єднань, громадських асоціацій, з одного боку, та пот­реби й інтереси суспільства, нації, держави, з іншого. На його дум­ку, самоврядування відігравало декілька важливих функцій: інституту виявлення і впровадження громадських ініціатив "на міс­цях'; організатора господарського і культурного життя певних громад, нарешті, представника цих громадянських об'єднань і меш­канців певних територій перед державними органами влади. Він слушно нагадував, що в будь-яких практичних діях або в теоретич­них розрахунках "'не повинно бути (та й не може бути) забуто, що самоврядування є лише форма, яка повинна бути наповнена реаль­ним змістом: задоволенням потреб населення, економічних і куль­турних" [14,401].

Критерієм оцінки становища самоврядування територіальних і національно-територіальних громад у системі державного управ­ління, для нього був ступінь централізації управління в тій чи іншій державі. Створення ефективної системи державного управ­ління, активне залучення до нього громадян, протидію надмірно­му розростанню бюрократичного апарату і породженим цим про­цесом явищам адміністративної сваволі, корупції тощо він бачив у неухильному розширенні компетенції та відповідальності органів місцевого самоврядування. Важливо було враховувати особливос­ті самоврядної території при організації діяльності місцевих орга­нів влади. Визначальними рисами організації системи місцевого самоврядування вчений уважав насамперед економічний характер території, національно-етнічний склад населення, його політичні, соціальні та культурні традиції, у тому числі історичний досвід (або його відсутність) традицій самоврядування. При цьому Драгоманов наполягав, що органи місцевого самоврядування повинні не­сти відповідальність за свої дії саме перед населенням, яке їх обирає та забезпечує необхідними фінансовими, матеріальними та мораль­ними засобами [10,13].

Для майбутньої дієвої організації самоврядування необхідно було теоретично розв'язати питання про обсяг компетенції орга­нів та інститутів місцевого самоврядування, відмежувавши її від сфери відповідальності та повноважень інститутів державного уп­равління в центрі і на місцях. При цьому, вважав Драгоманов, як розміри держави, так і форми її політичного режиму є другоряд­ними чинниками політичної організації суспільства. "Взагалі сутність питання про централізацію, бюрократію і децентралізацію та самоврядування не у тім, де буде центр і наскільки велика територі­альна округа, що йому підлягає, - наголошує він, - а в тому, на­скільки велике коло дій громад, міських та обласних земських ус­танов і їх самостійність відносно центральних адміністративних осіб і відомств, де би вони не знаходились. Надмірна ж централізація та бюрократизм з їх шкідливими наслідками можуть так само зручно розвиватися та існувати як у маленькій, так і у великій державі, при близькому, як і при далекому центрі [5,216].

Незмінно чітко Драгоманов висловлював застереження щодо того юридичне та інституційно закріпленого мінімуму національ­ної свободи, без якого українські інтереси не могли бути забезпечені в умовах пореволюційної чи реформованої Росії. Щодо завдань цього прогнозованого ним етапу, політичні вимоги Драгоманова вирізняються чіткістю формулювань і не суперечливістю як у його ранніх, так і в пізніших працях. З особливою ясністю ці застережен­ня були висловлені у "Вільній Спілці": "З вищезгаданих принципів політичного перетворення Росії повинні вважатися особливо важ­ливими:

1) права людини і громадянина ;

2) місцеве самовряду­вання: управління ж всією Росією за посередництвом центральних представницьких зборів, без визнання і забезпечення цих прав і міс­цевого самоврядування, повинні вважатись так само мало охоро­няючим свободу та інтереси України зокрема, як і сучасний устрій Російської імперії" [10,16].

Отже, критикуючи ті чи інші хиби, або недогляди в драгомановському проекті розвитку місцевого самоврядування, треба бра­ти до уваги, що у його працях, присвячених цим проблемам, мова йшла про завдання українського руху на ближчі роки та десятиріч­чя. Ці цілі мали свідомо поміркований характер на загал не спри­ятливої для проголошення радикальних вимог на кшталт української незалежності тощо.

До позитивних рис драгомановського теоретичного бачення віднесемо те, що розвиток місцевого самоврядування пов'язувався ним із поглибленням кризи абсолютистсько-монархічних режимів, із піднесенням ліберального руху з посиленням національних і соціальних рухів.

Оцінюючи перспективи розвитку місцевого самоврядування і завдання суспільних сил у боротьбі за його розвиток, Драгоманов висловлює слушні думки про той історичний час, в якому перебу­ває Росія в календарі розвитку світової, зокрема європейської циві­лізації. На цій основі доходить висновку про неминучість змін у її ладі. Здебільшого, ці порівняння мають своєю основою історичний досвід двох європейських країн. На погляд Драгоманова, майбутнє Російської імперії та її народів могло розвиватися за двома моделями, основними, умовно кажучи, сценаріями - "німецьким" і "французьким" [10,52].

Пошук ефективної моделі місцевого самоврядування

Першочергове питання, яке і до сьогодні викликає конфлікти між виконавчою та представницькою владою, між загальнодержавними установами та органами місцевого самоврядування, полягає в тому, як саме розмежувати сферу компетенції органів державної влади на місцях та органів місцевого самоврядування. Драгоманов пропонував досить раціональний підхід до розв'язання цього не­простого питання. Він висловлював думку, що це вирішення по­винно бути чітко і недвозначно зафіксоване юридичне, відобра­жене в основному законі та в спеціальному законодавстві держави. Ці документи мали визначати функції та завдання місцевого са­моврядування всіх рівнів у вигляді їх спеціальних статутів. "Але необхідно, - пояснював він, - щоби ці статути якомога більше мали на увазі, щоби установи з більш широким колом діяльності не були керівництвом над установами з менш широким колом діяльності, а щоби кожне мало якомога більш повну самостійність у своїм колі, особливо у справах, які воно сплачує власними коштами" [10,13]

У накресленнях засад майбутньої організації місцевого самов­рядування Драгоманов намагався сполучити принципи прямої та представницької демократії. На основі перших він бачив за можли­ве організацію самоврядування на рівні сіл, громад - через збори дорослого населення і діяльність обраного й підзвітного цим за­гальним зборам старшини. А вже на рівні волосному, міському, повітовому та обласному функції народного зібрання передавались відповідним представницьким органам - думам. Думи могли утво­рювати управи та інші виконавчі органи, а в своїй діяльності по­винні були керуватися державним і обласним законодавством і на­казами виборців. Не вдаючись у детальний правовий аналіз запропонованої Драгомановим схеми розвитку самоврядування (це, передусім, компетенція істориків держави і права), відзначимо, що проект "Вільна Спілка", по-перше, сконцентрував найкращі ідеї Драгоманова та його однодумців стосовно принципів організації та діяльності місцевого самоврядування, по-друге, він акумулював досягнення тогочасної української, російської, європейської та, без особливого перебільшення, світової політичної та правової думки, демократичної практики. Нарешті, цей проект, у своїх головних рисах, був теоретично придатним для втілення у життя за умови загальних демократичних змін у Росії.

Найцікавішою і найбільш оригінальною, на мою думку, є та частина проекту "Вільної Спілки", де визначені повноваження, форми та напрями діяльності обласних дум, передбаченні їх май­бутні взаємини з центральними органами влади. Тут тема місцево­го самоврядування переходить у проблему теоретичних уявлень Драгоманова про організацію федеративної держави. Тому розгля­немо її остільки, оскільки вона стосується вищої форми діяльності органів і структур саме місцевого, у цьому разі - регіонального, об­ласного самоврядування [2,156].

План розвитку місцевого самоврядування, запропонований Драгомановим у його працях, інколи відрізнявся подробицями і акцентами. Автор не вважає предметом аналізу дві попередні його політичні програми: одноосібну, у "Громаді" 1877 р., та колектив­ну, від 1880 р., оскільки в них питанням місцевого самоврядування практично не приділено уваги. Але "Вільна Спілка" - досить ціліс­ний теоретичний нарис. За багатьма ознаками він не тільки відпо­відав своєму часові, але й випереджав ідеями суспільні запити на десятиріччя, а може й більше. Драгоманов усвідомлював огріхи та недоробки цього проекту: "Ми не мали і не маємо на увазі писати детальні проекти адміністративної і поліцейської реформи в Росії, -праця, яка вимагає більш спеціального вивчення і всебічного обго­ворення людьми кабінету і практики", - щиро зізнавався він [10,51]. Не варто забувати, що поява "Вільної Спілки" відноситься до часу, коли Драгоманов ще вірив у силу земсько-ліберальної інтелігенції Росії і багато узгоджених з її представниками положень цього твору є результатами драгомановських-поступок іншим учасникам проекту утворення нової організації. Це стосується, зокрема, одно­го з найбільш вразливих місць проекту - територіально-адміністра­тивного поділу майбутньої держави. На момент написання проек­ту найважливішим для Драгоманова було зрушити з мертвої точки український рух, зокрема, активізувати його ліберальні сили, спро­бувати порозумітися з всеросійською опозицією. Тому і на цей, без сумніву найкращий за своєю розробленістю проект, у якому най діяльніше взяв участь Драгоманов, варто дивитись на тлі історичних обставин його появи, з урахуванням впливів кола політиків і гро­мадських діячів, причетних до "Вільної Спілки".

Якими б не були слушними зауваження щодо рівня правової професійності проекту, варто зауважити й інші аспекти драгомановських напрацювань із проблем місцевого самоврядування. На­віть в умовах незалежної України окремі механізми та форми ді­яльності органів місцевого самоврядування, теоретично розроблені Драгомановим у 1884 р., ще не стали надбанням національної прак­тики, а залишаються предметом дискусій про можливі шляхи вті­лення ідей такого роду у життя. У той же час, в інших державах ці ідеї дали і продовжують давати позитивні результати.[21,413]

Не перебільшуючи, а тим більше не ідеалізуючи значення про­ектів розвитку місцевого самоврядування, автором або співавтором яких був Драгоманов, відзначимо: їх сильні сторони - очевидні. Слаб­ких також не бракує. Останнє зауваження стосується розв'язання питання про достатність чи недостатність політичної свободи та за­безпечення розвитку місцевого самоврядування з огляду на корінні національні інтереси українців, у контексті тієї загальної моделі фе­дералізму для майбуття народів Російської та Австро-Угорської ім­перій, яка і становить найбільш вагомий, а водночас сповнений су­перечностей теоретичний внесок Драгоманова у вітчизняну, російську та східноєвропейську політичну думку.