Тихомиров ю.А. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. – м., 2005.

Для развития и применения законодательства в социальной сфере характерны несколько тенденций:

а) укрепление традиционных отраслей законодательства - пенсионного, семейного, трудового;

б) интенсивное развитие и структурирование отраслей, которые отпочковываются от административного законодательства, - образовательного, медицинского законодательства, законодательства о науке, культуре, спорте;

в) формирование новых отраслей законодательства ввиду появления новых общественных отношений и их острой актуализации. Речь идет о миграционном законодательстве, о демографическом законодательстве;

г) укрепление системообразующих связей путем развития общих принципов и институтов правового регулирования социальной сферы;

д) отчетливое выявление комплексного характера отраслей социального законодательства за счет включения в их корпусы норм других отраслей и, с другой стороны, "встраивание" социальных норм в иные отраслевые законы;

е) активная имплементация норм международных организаций и межгосударственных объединений ввиду регулирования ими основных принципов и стандартов социального обеспечения граждан в широком смысле;

ж) использование решений Европейского суда по правам человека в качестве важнейших прецедентов для правоприменительной практики. Применение законодательных норм получает четкую общезначимую ориентацию. (19) Европейский суд по правам человека. Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г. М.: Норма, 2005.

Конечно, законодательство в социальной сфере не ограничивается названными или иными отраслями - сложившимися или формирующимися. Будут появляться новые объекты законодательного регулирования. Генеральная цель - обеспечение того уклада жизни, который гармонично сочетает публичные и частные интересы.

Составными и одновременно самостоятельными частями социального законодательства являются отрасли законодательства двух видов. Одни из них признаны Конституцией РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно: трудовое, жилищное и семейное законодательство. Другие, напомним, постепенно формируются как самостоятельные отрасли законодательства. Таково законодательство в сфере образования, науки, культуры, медицины и даже физкультуры и спорта, а также пенсионное законодательство. Конституционным основанием для их существования и развития являются соответствующие конституционные права граждан. (10, с. 3) (Тихомиров Ю.А. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. – М., 2005.)

В то же время можно выделить своего рода нормативно-функциональный блок, который пронизывает все названные отрасли. Речь идет о социальном обслуживании отдельных категорий граждан в узком смысле путем предоставления им различного рода льгот и преимуществ, об их государственной поддержке. Эти нормы служат правовым обеспечением определенной сферы деятельности социального государства (ст. 7, 39 Конституции РФ).

Так, для сравнения, Советы Французского сообщества и Фламандского сообщества регулируют декретом: вопросы культуры; образование, за исключением определения начала и окончания обязательного школьного обучения; минимальные требования к выдаче дипломов; вопросы пенсионного режима для работников образования (ст. 127).

Конституция Республики Польша (1997 г.) содержит ряд норм в социальной сфере. Законом определяются максимальные нормы рабочего времени, порядок реализации права каждого на безопасные и гигиенические условия труда, а также обязанности работодателя в этой области (ст. 66), объем и формы социального обеспечения (ст. 67), условия и объем предоставления гражданам выплат на здравоохранение независимо от их материального положения (ст. 68), предоставление помощи в обеспечении существования, приспособлении к труду, а также в социальной коммуникации лицам с физическими и умственными недостатками (ст. 69).

В иностранных государствах применяются разные системы оказания социальной помощи. В США используют программы помощи различным слоям населения, например продовольственной помощи, временной помощи нуждающимся семьям. Реализация федеральных программ оказания социальной помощи регулируется федеральными законами. Во Франции действует система минимального гарантированного дохода, при условии усилий по возвращению на рынок труда. В Скандинавии среди общих программ выделяются программы помощи семьям, имеющим детей, в Чили - система социального паспорта как часть общих адресных программ помощи бедным.

Для всех отраслей, подотраслей и институтов российского социального законодательства характерны следующие признаки.

Во-первых, необходимость строгого разграничения законодательных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что по-прежнему остается актуальной задачей.

Во-вторых, комплексный характер отраслей. Причем становится все более очевидной необходимость признания приоритета социальных законов перед функциональными кодексами - бюджетным, налоговым и др. Это доминирование в процессе правотворчества и правоприменения объясняется смыслом ст. 2 и 18 Конституции РФ о правах и свободах граждан как приоритетной ценности и об их определяющем влиянии на содержание других законов и деятельности всех видов публичной власти. Такой подход позволит предотвратить юридическую дискриминацию и зависимость этих отраслей от сумм денежного и материального обеспечения.

В-третьих, признание высокой роли локальных актов как продуктов нормативной саморегуляции ввиду возрастания роли социальных организаций в оказании услуг.

В-четвертых, накопленный правовой опыт позволяет обратить внимание еще на одну проблему, а именно: на специфику методов правового регулирования, используемых в социальном законодательстве. Пришло время четко различать их использование применительно к разным сферам и предметам регулирования.

В-пятых, социальное законодательство должно быть эффективно действующим. Пока же тут мало сдвигов. Плохо применяется комплекс средств, включая социально-психологические, институциональные и материально-финансовые. Качество локальных актов зависит от преодоления ошибок и нарушений законности. Показателем работ социальных организаций должна служить оценка их реальной деятельности.

Социальные реформы последних лет существенным образом повлияли на содержание правового регулирования в социальной сфере. Меняются принципы и методы регулирования. (Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. - М.: ГЭОТАР-МЕД, 2004.)

На передний план выдвигаются порядок и качество оказания услуг гражданам и юридическим лицам, уменьшение бремени социальных функций государства с их "массовидным" характером, объема бюджетного финансирования и увеличение удельного веса адресных платных услуг, повышение самостоятельности социальных учреждений.

Изменения в социальной сфере и соответственно в отраслях законодательства тесно связаны с проведением федеральной и административной реформ, когда произошло существенное перераспределение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями.

Кульминацией преобразований стало принятие Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, внесшего изменения в десятки законодательных актов. Только в области образования изменены 31 из 58 статей Закона об образовании и 29 из 54 статей Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Много изменений внесено в Основы законодательства об охране здоровья граждан, хотя остались пробелы и противоречия. (Найговзина Н.Б. Некоторые вопросы разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс, 2005, N 1-2.)

Подготовка названного Закона велась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения и общественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привели к острому социальному недовольству. Потребовались срочные корректирующие действия Правительства РФ, федеральных, региональных и местных органов.